Venezuela crisis agricola y conflictos 2 Las acciones del gobierno Chavez en materia de tierras

Las acciones del gobierno Chavez en materia de tierras(i)

Introducción 

Vamos a analizar aquí, en orden cronológico y con algunos detalles las medidas tomadas por parte del gobierno actual, con respecto a los lineamientos antes mencionados y en relación a los problemas históricos heredados, relativos al campo venezolano.

El análisis histórico nos ha indicado la complejidad de la situación en el campo. Los objetivos del gobierno, al declarar el sector agrario como prioritario, iban claramente en varias direcciones, no necesariamente coherentes entre ellas. También somos de la opinión que estas metas han venido elaborándose en la marcha. En este sentido podemos distinguir dos periodos, con objetivos suficientemente diferenciados y claros:

-                     un primer periodo, inmediatamente después de las elecciones, mirado a rehacer la arquitectura institucional básica del país, empezando por la Constitución y que, en lo que nos interesa, que va hasta el final del año 2000, enero de 2001, con la aprobación de dos otras leyes significativas: la de catastro y la de demarcación de hábitat indígenas; este periodo puede ser caracterizado más como un periodo de construcción; las palabras claves podrían ser: descentralización, desconcentración y regularización de los derechos de propiedad / tenencia;

-                     un segundo periodo, a partir de los primeros meses de 2001, que se caracteriza por una aceleración de la extremización del discurso político, culminando con las leyes aprobadas en el marco de la Habilitante, donde encontramos la Ley de tierras; la característica principal es la de un progresivo aislamiento y tendencia a aumentar la confrontación política. En este sentido podríamos hablar de un periodo de división. Las palabras claves de este periodo podrían ser: consolidación del núcleo duro de la revolución y enfrentamientos.

El primer periodo 1999-comienzo de 2001

La nueva Constitución, refrendada en diciembre del año 1999, presenta claras referencias tanto al derecho de propiedad para los actores del campo (Art. 307) como al derecho a la seguridad alimentaria (Art. 305) y asume una impostación descentralizada, colocando el municipio al centro de la construcción de la nueva arquitectura institucional.

Consecuente con esta impostación, y para responder a unos de los problemas más sentidos en el país, lo de la poca clareza entorno a las tierras, la falta de información y, por ende, la falta de un catastro, se inició un proceso de elaboración y discusión de una ley que fue promulgada en el año 2000 (Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional, Gaceta Oficial n. 37002, fecha 28 de julio de 2000). Esta Ley viene a cristalizar una sentida necesidad nacional y a llenar un vacío en el ordenamiento jurídico.

El nuevo Sistema Nacional de Catastro

Anteriormente hemos señalado como la realización de un catastro nacional no se ha realizado por una serie de factores más de orden político institucional que de tipo técnico. La misma LRA establecía claramente que la realización de un catastro no era condición necesaria para proceder con la implementación de la reforma agraria (LRA, Art. 56).

Solo después de la aprobación de la nueva constitución se retoma este tema, de una forma clara y coherente, estableciendo un único ente rector, el Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar (IGVSB) (Art. 45) (institución adscrita al Ministerio del Ambiente), con responsabilidades claras a nivel descentralizado, para las nacientes Oficinas Municipales de Catastro (OMC) (Capítulo II de la Ley). El catastro nacional pasa así a constituir la fuente primaria de datos del sistema de información territorial (Art. 25).(ii)

La arquitectura de esta visión prevé:

·         un Plan Nacional de Catastro, considerado como el instrumento metodológico que permitirá guiar las acciones para el desarrollo catastral, siendo su objetivo principal el de regular la ejecución y coordinación de las políticas y planes relativos a la formación y conservación del catastro en todo el territorio nacional.

·         Un Sistema Nacional de Catastro (SNC), considerado como el eje integrador de los diferentes actores del proceso catastral, que generará los datos oficiales consistentes y precisos, referente a la propiedad y uso de la tierra de la perspectiva física, jurídica y económica.

El SNC se basará en la asociación de información gráfica y alfanumérica obtenida de las aplicaciones catastrales, desarrollada sobre una infraestructura moderna de información catastral que “facilite un eficiente mercado de la tierra; proteja los derechos de la propiedad; apoye la administración de la tierra y suporte el desarrollo sostenible a largo plazo” (IGVSB, folleto ilustrativo).

Es importante recordar cómo el catastro sea considerado por el ente rector como un producto de múltiples finalidades, integral y uniforme, donde se podrá contar con una gestión ubicada en los parámetros que exige la sociedad moderna, la cual permitirá producir y ofrecer información de calidad, oportuna, precisa y actualizada. Para este fin la Ley establece claramente la vinculación entre el catastro y el Registro Público, a los fines de establecer la identidad entre los títulos, su relación entre el objeto y sujetos de los mismos y el aspecto físico de los inmuebles, mediante el uso del Código Catastral (Art. 41 de la Ley). Las bases de datos catastrales y las que se generen de las actividades de registro público conformaran un sistema integrado, a tal efecto, deberán ser compatibles para garantizar el intercambio y verificación de las informaciones en ellas contenidas (Art. 42).

Al IGVSB le corresponde por Ley dirigir, coordinar y ejecutar las políticas y planes relativos a la formación y conservación del catastro en todo el territorio nacional (superando la antigua dicotomía entre tierras urbanas y rurales). Dada la complejidad del tema, sumado a que en el país no existe una experiencia precedente que avale la ejecución de un catastro integral y de múltiples finalidades, el IGVSB formuló un Proyecto Piloto Integral para la Consolidación Territorial del Municipio Barinas – Estado Barinas.

El Proyecto Piloto

La selección del Municipio Piloto se efectuó a través de un proceso de evaluación técnica aplicado a los 335 municipios del país, en el cual se establecieron, entre otros, los siguientes parámetros: base cartográfica disponible, características de la oficina municipal de catastro, nivel tecnológico, recurso humano, procesos valorativos, presencia de áreas urbanas, rural y de transición, vías de acceso y potencial de desarrollo. Varios lugares fueron así preseleccionados, quedando al final el del Estado Barinas. Es importante recordar como en esta zona existen problemas de ocupación de baldíos nacionales por parte de actores privados (terratenientes, empresarios), así como las invasiones urbanas (ranchos) en zonas de respeto ambiental, tierras públicas y privadas. Todo esto hace de esta experiencia algo muy interesante a nivel metodológico y también político.

Los objetivos detallados de esta experiencia han sido:

·         configurar el prototipo de una Oficina Municipal de Catastro

·         validar normas y procedimientos del catastro nacional

·         evaluar y definir el carácter multifinalitario de los productos terminales del catastro

·         formar recursos humanos.

Sin entrar mucho en detalles sobre el avance del proyecto piloto, que está actualmente en fase de culminación (prevista para fines de Junio de 2002), es importante hacer hincapié sobre algunos aspectos claves en lo referente al tema catastral:

·         por un lado el diseño institucional coherente, y descentralizado, con los municipios que pasan a ser actores clave en la realización del catastro nacional, bajo la coordinación técnica del IGVSB, con vista a aumentar los recursos fiscales locales;

·         por otro lado, el pragmatismo demostrado por el IGVSB, en una tarea cuyos límites técnicos-políticos no son fácilmente identificables. Aclarar los derechos sobre tierras ocupadas desde hace muchos años, con papeles no necesariamente clarísimos en términos jurídicos, podría contribuir, en el caso de ser mal implementada, a crear más conflictos de los existentes. El IGVSB, al realizar esta tarea con pragmatismo y reconociendo los derechos “de facto” constituidos sobre las tierras, ha demostrado cómo es posible enfrentar este tema tan delicado con profesionalidad.

Las lecciones aprendidas en este proyecto piloto serán implementadas primero en las áreas prioritarias para el establecimiento del Sistema Nacional de Catastro (el ejecutivo nacional está priorizando las zonas de las poligonales rurales). Por su parte el IGVSB, de acuerdo al Plan Nacional, prevé una segunda fase más extensa, de 15 municipios, donde pretende ir fortaleciendo, revisando y adaptando la experiencia técnica, metodológica e institucional, para poder apoyar la resolución de los casos más difíciles.

Dependiendo de la disponibilidad de recursos, el IGVSB pretende, en un periodo de 7 años, llegar a cubrir el 60% de los municipios del país.

La Ley de Demarcación de Hábitat y Territorios Indígenas

Con este mismo espíritu de aclarar y establecer derechos claros sobre la tierra y demás recursos naturales, fue promulgada la Ley de demarcación y garantía del hábitat y tierras de los pueblos indígenas.(iii)

La ley tiene por objeto regular la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes relativos a la demarcación del hábitat de los pueblos y comunidades indígenas, a fin de garantizar los derechos a las propiedades colectivas de sus tierras consagradas en la Constitución Nacional. En el contexto de esa Ley, el artículo 8 establece que con el fin de garantizar la demarcación del hábitat y tierras indígenas, se llevará a cabo un proceso participativo de diagnóstico y consulta de los pueblos y comunidades indígenas, considerando las realidades y circunstancias locales, particularmente lo concerniente a las condiciones físicas, políticas, económicas y sociales, incluyendo aspectos históricos de ocupación, uso ancestral y tradicional de su hábitat y sus tierras.

Es importante destacar que en materia de pueblos y comunidades indígenas, existe un marco jurídico más amplio que se precisa revisar (actualmente la Asamblea Nacional está estudiando la aprobación de dos proyectos de ley inherentes a la materia).

Tratándose de un tema sumamente complicado, aun cuando la cantidad de población involucrada es bastante reducida (menos de 300.000 personas), el gobierno del Presidente Chávez se estaba moviendo con muchísima cautela, con un abordaje de tipo interinstitucional, bajo la coordinación de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Educación, tocándole al IGVSB la parte técnica relativa al tema de la búsqueda de metodologías para la demarcación de estos territorios. 

Actualmente los esfuerzos están centrados en estimular un proceso participativo e interdisciplinario dirigido a la elaboración de un enfoque metodológico que responda a estas necesidades. Hay una conciencia clara que el problema no podrá limitarse a una identificación de linderos y asegurar derechos claros y reconocidos (lo que implicará también para el IGVSB pensar en formas adecuadas para un catastro de esas tierras) sino deberá incursionar en políticas de desarrollo comunitario.

3.2 El segundo periodo: hasta el 12 de Abril de 2002

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola (LTDA)

Los pasos anteriores respondían de forma muy adecuada a los principios básicos de una política de tierra, tal como se mencionó anteriormente.

Para completar esta arquitectura institucional, el paso siguiente era la revisión y actualización de la legislación existente en materia de tierra y desarrollo rural. Esta preocupación ya venía siendo discutida dentro de las instituciones del sector desde comienzos de la década de los 90; y es en fecha 13 de Noviembre de 2001, que se deroga con el Decreto No. 1546 con fuerza de Ley, de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, (LTDA) ley ordinaria perteneciente a las Leyes Habilitantes, publicada en Gaceta oficial No. 37.323.

Dicha Ley suprime al Instituto Agrario Nacional, que hasta el momento ejecutaba la Reforma Agraria en el país; y crea tres nuevas instituciones: la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Tierras, como Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, con los fines de regularizar todo lo concerniente a las tierras con vocación agraria en Venezuela y de acatar el tema del ordenamiento del territorio.

El objetivo económico de largo plazo era el de contribuir a crear sistemas de vida sostenibles. En esta perspectiva, los temas principales eran: la creación de una institucionalidad más adecuada, la necesidad de estimular los actores del agro (tocando problemas claves como el financiamiento, la mala calidad de los servicios de apoyo técnico prestados), luchar contra la pobreza, en pos de una seguridad alimentaria(iv) y estimulando el cumplimiento de la función social de la tierra tal como se establece en la LRA (y retomado en la Constitución).

Sin embargo, a nivel conceptual, particularmente en lo referente a la Seguridad Alimentaria, existían posiciones distintas dentro del gobierno, unos apuntando a un modelo de autoabastecimiento(v)  (pensando en un modelo de país aislado, tipo Cuba), otros considerando la seguridad alimentaria como un poder de acceder a alimentos(vi), más en línea con los principios de la Cumbre mundial de alimentos de 1996, FAO. Este tema nunca se aclaró completamente, arrastrando esta falta de claridad hasta dentro la nueva Ley, generando dificultades interpretativas.

Un aspecto que no podemos descartar, era el deseo de retomar el hilo político interrumpido con el Pacto del Punto Fijo(vii), o sea una lucha fuerte al latifundio. El problema era que entre tanto, una parte importante de aquellos productores,  particularmente en la zona del Sur del Lago, se había venido modernizando, gracias a las políticas proteccionistas del Estado, dejando centrado el latifundio en zonas de poca densidad habitacional, de malas tierras y de poquísima presión sobre la misma. Los redactores de la nueva Ley, dieron la impresión de haber desconsiderado estos cambios, y de haber formulado una ley por varios aspectos centrada sobre la zona del Sur del Lago, considerando que exista allí un latifundio del tipo de los años 60, sobre tierras de muy buenas calidad, que necesitaba ser derrotado.

Esta situación se confundió aún más al no haber acuerdo (entre el gobierno y sus técnicos) ni siquiera sobre la calidad agronómica de las tierras (confusión entre conceptos de capacidad de uso y vocación de los suelos).(viii)

Otro elemento muy criticado es el del proceso de clasificación de las  fincas (en ociosas, mejorables o productivas), a fin de establecer si cumpla o no la función social: este apareció, por la forma engorrosa de su procedimiento y por la falta de información básica, como un elemento de división social.(ix)

Resultado de este proceso fue una Ley que, de hecho, en lugar de completar la arquitectura iniciada con las otras intervenciones, dio paso a un sinnúmero de conflictos, de los cuales la salida no se ve muy clara.

La arquitectura de la Ley es centrada en la acción directiva del Estado que no se limita solo a establecer reglas del juego (económico y social) sino también interviene de forma muy directa modificando los derechos de propiedad(x) y en procesos productivos, de comercialización y mercadeo. 

Aparece allí una ruptura entre los pasos anteriores (que apuntaban más bien a un papel del Estado como proveedor de informaciones, reglas del juego, organizado de manera más descentralizada y preocupado de hacer cosas en “pos” de los actores más débiles) y la visión que transpare de la lectura de la Ley y de las entrevistas con los actores institucionales más relevantes en su implementación (preocupados de lanzar señales en-contra de ciertos grupos económicos más que de actuar a favor de los más necesitados). 

En relación a la arquitectura institucional prevista por la Ley, la división de las tareas en instituciones más especializadas parece responder a una necesidad histórica (solo para citar un caso, la necesidad de una readecuación del IAN era un tema que se venía debatiendo desde el comienzo de los años 90). Sin embargo hasta la fecha solo una de las tres nuevas instituciones está empezando a operar, el INTI, lo que dificulta mucho la posibilidad de análisis. Es opinión compartida en el país que las instituciones las hacen los hombres y mujeres que las conforman; en este sentido, es evidente la tendencia a hacer del INTI el órgano rector de esta política de tierras, con el nombramiento del propio hermano del Presidente a la presidencia del Instituto. 

En la historia agraria de este siglo, las únicas similitudes a un enfoque como lo que traspare de esta Ley la podemos encontrar en los países del ex-bloque  socialista, en Europa del Este, China y Cuba. Los resultados tanto desde el punto de vista económico como social, han sido muy lejos de las expectativas, tanto que hoy en día mismo en aquellos países se han dado cambios estructurales radicales (países del Este Europeo), profundos (China)(xi) o de una cierta importancia (Cuba).(xii) En este sentido es preocupante que, a pesar de esos malos resultados, se siga caminando en la misma dirección.

Concluyendo, si en las dos primeras leyes, el camino hacia una política de tierra era bien claro, constituyéndose casi en un modelo, con la LTDA se viene dando un alto al proceso, con un fuerte riesgo de retroceso. Los problemas principales no se refieren solamente al contenido, sino también a la forma de su elaboración, discusión y presentación pública. Como lo dijo un conocido exponente socialista: “un gobierno reformista debe saber pensar las reformas, pero también debe saber hacerlas aceptar”(xiii), lo que claramente no se dio en este caso, ni en lo referente al contenido ni en la forma.

Sin embargo, aun cuando esta Ley no corresponda a las necesidades complementarias en materia de política de tierra y de desarrollo, queda evidente como las necesidades de intervenciones en materia de desarrollo agrario y de ordenamiento del territorio existen, y sean fundamentales para completar los elementos incluidos en las leyes anteriores.

Notas

(i) (texto finalizado en abril 2002; esta parte, en particular, estaba contenida en un informe de misión más largo que se omite para concentrar la atención sobre el diagnóstico que realizamos en la época)

(ii) Notamos que, con la creación del Ministerio de Agricultura y Tierras, se menciona una competencia para el establecimiento de un supuesto “catastro rural” en colaboración con el Ministerio del Ambiente (vía el IGVSB); el contenido de esta atribución no es muy claro, apareciéndose más a un registro agrario que a un catastro; los responsables de estas instituciones deberían encontrarse en las próximas semanas para aclarar este punto.

(iii) Gaceta Oficial N. 37.118 de fecha 12/01/01

(iv) El costo de la canasta de alimentos ha venido aumentando en los últimos años lo que incrementa la inseguridad alimentaria de las familias de bajos ingresos. El consumo calórico medio de la población ha ido descendiendo de 1.936 Kcal. (88% de la norma alimentaria de 2.200 kilocalorías) en 1999, a estimaciones de  1.800 Kcal (según estimaciones del Instituto Nacional de Nutrición)  significando un 82% de la norma alimentaria. Ese bajo nivel de ingesta de energía alimentaria afecta al 49% de la población pobre. La producción nacional de alimentos satisface alrededor del 60% de las necesidades del país. En consecuencia, la autonomía del Sistema Agroalimentario Venezolano no es satisfactoria, pues no se ha alcanzado el nivel mínimo deseable de 75% de autoabastecimiento. 

(v) véase a este propósito la segunda parte de la definición de seguridad alimentaria proporcionada por el artículo 305 de la Constitución: “el Estado dictará las medidas […] que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento”

(vi) véase, en este caso, la primera parte del mismo artículo: “seguridad alimentaria […] entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente por parte del público consumidor”

(vii) el rechazo político al Pacto es todavía tan evidente, que es continuamente mencionado por el propio Presidente de la República, véase la alocución del día 9 de abril, en ocasión del paro general.

(viii) Sobre este tema es cabal recordar la creación de una comisión mixta (Inti, Igvsb, Universidades, Sociedad Venezolana de Ciencias del Suelo, para acordar criterios de clasificación de los suelos, de forma a ponerse de acuerdo por lo menos sobre este aspecto básico

(ix) La LTDA define como ociosas aquellas tierras que no obtengan al menos el 80% del rendimiento idóneo, y a aquellas que no estén en producción conforme al mejor uso según el potencial agroalimentario de la clasificación correspondiente a dichas tierras de acuerdo a la LTDA o a los planes nacionales de ordenación agroalimentaria. Esto significa que cualquier fundo por productivo que sea, si no se ajustara a tales planes, podría considerarse ocioso. La discriminación de los propietarios privados (o sea no los ocupantes de tierras baldías) aparece en varios otros artículos, lo que ha levantado fuertísimas críticas, mismo por sectores que anteriormente apoyaban el gobierno.

(x) Conocidos expertos juristas hacen notar que la LTDA es una ley Ordinaria y que, por eso, no puede regular el derecho de propiedad (que está inscrito en la Constitución); en la Constitución vigente, artículo 203, se establece que “las leyes que se dicten para desarrollar derechos constitucionales son Orgánicas”

(xi) Fu Chen &  Davis, John, Land reform in rural China since the mid-1980s, Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 1998/2

(xii) M. Figueroa Albelo y Averhoff Casamayor, Alberto, La reforma agraria de 1993 y la nueva agricultura cubana, Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 2001/2

(xiii) L. Jospin, Primer ministro de Francia, entrevista televisa, día 5 de abril de 2002

Venezuela: crisis agricola y conflictos - elementos para una discusión razonada

Al parecer en esto dias estamos inundados de artículos sobre la situación de Venezuela: la gente se divide cada día más entre sostenedores y opositores. Por mi parte tuve la posibilidad de realizar algunos trabajos en el país desde la mitad de los años 90, obviamente en el marco de mi área de trabajo, o sea tierra y reforma agraria. Trabajé, viajé y conocí muchas personas que conocían el tema, que criticaban, proponían y/o trataban de hacer avanzar el tema dentro de la institucionalidad vigente. Tuve también la oportunidad de hacer parte de una misión, 15 años atrás, para tocar más en detalle la situación agraria del país en 2002, cuando Chavez ya era Presidente desde algunos años y cuando algunas tendencias de cambio radical ya se veían llegando. 

El 2002 es recordado, por los analistas políticos, como el año del intento de golpe, fracasado, contra Chavez.  Fue exactamente en esos dias que yo estaba trabajando en Caracas con mi equipo, así que estos hechos podemos decir de haberlos vivido en directo. Sin embargo, para nosotros agraristas, ese fue también el año cuando se empezó a implementar la conocida Ley de Tierra, promulgada a final de 2001, lo que fue la ocasión oficial de nuestra misión. 

Voy a publicar algunos post de los que fueron nuestros entendimientos del tema agrario en ese periodo. En 2010 tuve la oportunidad de volver al país, siempre a pedido del gobierno, para ver la posibilidad de algunos estudios analíticos sobre la “revolución” agraria que el gobierno pretendía estar implementando. Fue así la ocasión para ir a terreno, visitando fincas y campesinos decididos por el gobierno y pudiendo asi revisitar las hipótesis que hicimos en 2002.

Este primer post es para darle un marco histórico mínimo sobre la cuestión agraria en Venezuela. El segundo será sobre lo que encontramos en 2002 y el tercero entrará más detenidamente en el tema de la Ley de tierra. Voy a concluir con algunas consideraciones personales sobre la situación actual. Estas contribuciones nacen al ver como lo que aparece hoy en día no sea ni siquiera una discusión seria, sino unas tomas de posiciones más ideológicas que basadas en un conocimiento mínimo del país y de su realidad. Trataré así de explicar cómo fue que muchos amigos entre los agraristas (esencialmente procedentes del mundo de la izquierda) estaban todos en favor de Chavez hasta que poco a poco, al ver las inflexiones políticas (en el campo agrario) se fueron alejando. La crisis alimentaria del país tiene seguramente orígenes alejadas en el tiempo, esto sin embargo no le quita que más de 15 años de poder deberían haber sido suficiente para entender cómo funciona el mundo agrario, y proponer cambios estructurales que permitieran mejorar el abastecimiento interno y posicionarse como un actor importante del mercado agrícola latinoamericano. Esto no ocurrió, y al revés se pusieron las bases para una crisis que está bajos los ojos de todos los que quieran observar el país sin anteojos ideológicos.   

Nota final: estos textos fueron preparados junto con consultores nacionales cuyos nombres prefiero no citar, debido a que todavía viven (o, mejor, sobreviven), en Caracas.

Un breve resumen de historia agraria de Venezuela

Introducción

Desde comienzos de la década de los 90, se discutía en el sector agrario venezolano sobre la necesidad de actualizar la Ley de Reforma Agraria (LRA), decretada en el ano de 1.960; y es en fecha 13 de Noviembre de 2.001, que se deroga con el decreto de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, (LTDA) ley ordinaria perteneciente a las Leyes Habilitantes, publicada en Gaceta oficial No. 37.323.

Dicha Ley suprime al Instituto Agrario Nacional, que hasta el momento ejecutaba la Reforma Agraria en el país; y crea tres nuevas instituciones la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Tierras, como Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, con los fines de regularizar todo lo concerniente a las tierras con vocación agraria en Venezuela.

Para el estudio se pretende retomar los periodos más relevantes de la historia agraria, con un breve análisis de la LRA y sus resultados, para proseguir con el estudio de la actual LTDA y su implicación en el sector agrario.

El informe está dividido en tres partes: la primera referida a un breve diagnóstico de la situación del campo venezolano y los problemas heredados del pasado; una segunda parte más analítica centrada alrededor de las intervenciones actuales del gobierno, particularmente la Ley de Tierra, y una tercera donde se adelantarán los temas que se proponen para una agenda de posibles trabajos futuros.

1. Un poco de historia del tema agrario: la herencia de los años 60

Para poder entender un poco más el contexto actual, la Ley de tierra y demás acciones del gobierno, así como la reacción de la sociedad civil y demás actores, es necesario volver atrás hacia el final de los años 50 y los pasos que allí fueron dados que repercutieron en el sector agrario.

En aquella época, Venezuela estaba bajo la dictadura militar de Marcos Pérez Jiménez, y la clase política opositora se estaba organizando para recuperar el país a la democracia. En el campo la población vivía en condiciones semi-feudales. La población presentada un sesgo rural todavía bastante acentuado (en 1960, Venezuela contaba con aproximadamente 7,5 millones de habitantes, de los cuales un 41% se consideraba población rural. La dictadura había devuelto a sus propietarios las fincas confiscadas por el Congreso de 1936 y las que se incautaron por el gobierno de la Junta de Gobierno (1945-47), presidida pos Rómulo Betancourt, que estaban en posesión de campesinos.

Como resultado de un consenso político para conseguir y estabilizar la democracia (Pacto de Punto Fijo), y con un criterio de colonización fundamentado en la expansión de la frontera agrícola, la LRA afectó casi exclusivamente a tierras públicas(i), haciendo énfasis en satisfacer las demandas campesinas con tierras baldías no explotadas o subutilizadas, otorgándose dotaciones (esencialmente individuales y, en muy escasos casos, colectivas) de tierras en asentamientos campesinos, que tendieron a localizarse en regiones aisladas, con menor desarrollo agrícola y lejos de las grandes ciudades.

Muchas fincas privadas se constituyeron sobre tierras baldías (o sea de la nación), así que el traspaso de estas tierras al fundo estatal (a través del IAN) abrió el camino a un problema técnico-político todavía irresuelto hoy en día. La falta de catastro y registro hacía que este traspaso era muy vago, sin linderos claros; por otro lado, era conocido como muchas de estas tierras eran ocupadas por los latifundistas. Hacer un catastro serio habría significado dar a conocer públicamente una verdad que políticamente no se quería hacer conocer, (o sea que los latifundistas ocupaban tierras de la nación sin derecho) debido al pacto político que se había firmado con ellos.

Un fenómeno interesante surgido al inicio de la reforma, fue la invasión de fincas. Estas se dieron sobre todo en aquellas zonas de mayor ebullición y desalojos, donde los sindicatos y ligas campesinas estaban en proceso de formación y de una mejor organización, además contaban con líderes experimentados, tal como sucedió en los estados Aragua, Carabobo, Trujillo, Yaracuy y Zulia, este último, con un vigoroso movimiento sindical urbano que irradiaba influencia al incipiente movimiento sindical agrario.

Siendo la preocupación central de las fuerzas de gobierno la consolidación de la aun débil democracia, desde el comienzo estuvo muy presente la idea de evitar las ocupaciones de hecho. Es allí cuando empezó la fractura con el partido comunista, hasta entonces aliado de las fuerzas que se habían opuestas a la dictadura. Por su lado el gobierno se dirigió a programas de colonización de zonas marginales, para rendirlas más aptas al aprovechamiento agrícola por medio de la construcción de obras de infraestructura rural que las convertían en áreas de alto desarrollo potencial.

Ese periodo se caracterizó por la aplicación de un modelo proteccionista en una economía rentista (boom petrolero), que trataba de desarrollarse hacia adentro a través de la política de sustitución de importaciones. Este dinamismo se fue mermando y ya en los inicios de los años 70, se inició una etapa de decadencia por la falta de incentivos para la permanencia en el campo, a consecuencia entre otros de la falta de servicios y condiciones mínimas para garantizar una mejor calidad de vida, que aumentaron las migraciones hacia las ciudades, que predominaron en las décadas sucesivas (80 y 90).

Al reducirse la concepción de la RA, como proyecto nacional de desarrollo integral y orientarla a la dimensión de proyecto específico regional, se produjo un cambio hacia consideraciones económicas de viabilidad, desarrollo de áreas y consolidación, desvirtuando la RA de su objetivo fundamental que debía ser la de transformar la estructura agraria, resolviendo la cuestión agraria donde se presentaba la explotación injusta, la relación precaria de tenencia o el despojo arbitrario.

Esta desviación bien respondía a los acuerdos implícitos del Pacto de Punto Fijo; sin embargo, al tratar de incorporar suelos evidentemente sin vocación agrícola, aislados y ubicados en zonas de baja presión campesina, y convertirlos en idóneos para el aprovechamiento agrícola, implicó cuantiosas inversiones, que el Estado no disponía. Igual sucedió con aquellos suelos aptos, pero apartados de la frontera agrícola que requerían inversiones en deforestación, nivelación, drenajes, saneamiento, riego y vías de penetración.

Las dos primeras décadas fueron caracterizadas por una intensidad muy alta en lo referente al agro, tanto en lo que se refiere a la implementación de la Ley, como a las reivindicaciones sostenidas por parte de las organizaciones campesinas. Estas últimas en particular no se habían acomodado con la política oficialista de no tocar los baldíos ocupados por los latifundistas así que siguieron presionando el gobierno en favor de un rescate de aquellas tierras.

Finalmente el gobierno cedió y con el decreto 192 se orientó hacia una acción de rescate, a lo que se opusieron los empresarios/latifundistas, alegando que no se reconocía los esfuerzos que ellos habían hecho para incorporar a la producción agrícola de la nación, vastas áreas inutilizadas. El resultado fue un compromiso, donde el Estado reconoció las bienhechurías realizadas por los latifundistas, las pagó y, teóricamente, rescató esas tierras.

La magnitud de esta operación es materia de discusión; algunos opinan que fue mínima, mientras que sectores oficialistas lo indican como uno de los hechos marcantes de la mala fe de esos actores que, después de haber recibidos los pagos, simplemente siguieron en aquellas tierras. Observadores neutrales indican que efectivamente fue importante, pero también que el Estado simplemente no fue capaz de darle seguimiento a sus intenciones, dejando de hecho la operación inconclusa. De allí en adelante, se vino fortaleciendo una visión de los empresarios donde el Estado simplemente era incapaz de ser consecuente con su orden democrática y que esto podía ser legítimamente utilizado por ellos para regularizar la tierra en su favor, solicitando la venta de esas tierras con varias iniciativas legales en las décadas siguientes.

Ahora bien, la Ley de RA sancionaba claramente la oposición del Estado Venezolano a la venta de las tierras nacionales. Los beneficiarios solo podían ceder sus derechos a la parcela recibida en dotación y vender sus bienhechurías. Esta situación rápidamente dio pié a un mercado informal de tierras, realizándose cesiones y ventas a precios muy por debajo de los valores reales, frente a la actitud poco activa de los órganos centrales encargados del control de las operaciones. Por su parte, los pequeños productores estaban fuera del proceso. La tendencia que se apreciaba era la de un mercado segmentado que tendía a expulsar a los productores del sector familiar estableciendo un control cada vez mayor de la tierra por parte de los no profesionales de la agricultura con domicilio urbano.

El gobierno intentó darle una cierta coherencia a sus programas de creación de asentamientos campesinos. Es así como la ley de RA y su reglamento, fue seguido por otras leyes, particularmente sobre el crédito y asistencia técnica/extensión. El sistema de crédito oficial para los programas de producción era proporcionado por el ICAP, que atendía pequeños productores y sus organizaciones económicas, fuesen o no beneficiarios de la RA. Sin embargo, fueron pocos los que tuvieron acceso al crédito del Estado, debido a las limitaciones establecidas por el IAN y a la disponibilidad reducida de recursos del ICAP. Asimismo, a los pequeños productores no le llegaban otras fuentes de crédito, como la banca comercial, sea por no disponer de garantía hipotecaria al carecer de título de propiedad plena o por la tasa de interés elevada. Frente a esa situación los pequeños productores tenían como solución recurrir al financiamiento a través de contratos con la agroindustria, y en algunos casos los intermediarios financiaban los cultivos. Por otra parte estos productores no recibían asistencia técnica adecuada; a pesar de disponer el Estado de equipos técnicos capacitados, la elevada centralización hacia que estuviesen cada día más lejos de los productores.

El proceso reformista  en la década de los setenta y ochenta, siguió caracterizada por  un modelo proteccionista (precios garantizados al productor para los rubros principales, contingentamiento y prohibición de importaciones agroalimentarias no esenciales y una política de crédito con tasas preferenciales  y obligación a los bancos de invertir un porcentaje de su cartera en el sector agrícola), lo que permitió  que los grandes grupos hegemónicos aprovecharan de esta ayuda para asumir en el sector agrícola un proceso de inversión de carácter desarrollista y convertirse en grupos de poder económico en la toma de decisiones del Estado, así como participar activamente en los  lineamientos de los planes en materias vinculadas a los programas rurales. Esto facilitó un cambio/desplazamiento progresivo del régimen latifundista, con un control selectivo de las tierras, hacía unas medianas y grandes unidades agrícolas empresariales, con obreros agrícolas, provocando el pasaje de una economía conuquera a una agricultura moderna.

A partir de la crisis de los 80, esta política proteccionista fue sustituida por un ajuste económico cuyos efectos fueron muy duros en el sector agrario. A unas décadas de crecimiento muy relevante que le permitió al sector agrícola, de fortalecerse un poco y de comenzar a ser un sector geográficamente más integrado, siguió una necesidad de reajustar las prioridades nacionales que apuntaban a una "modernización" del agro.

De allí la necesidad de elaborar una nueva plataforma normativa que se adaptara a los procesos de modernización del agro. Una primera Comisión Presidencial fue encargada de hacer una evaluación de la reforma agraria y sus trabajos fueron presentados el año 1.995. En este mismo periodo fue nombrada una segunda comisión presidencial, encargada de la formulación del Proyecto de Ley Orgánica de Desarrollo agrícola (Decreto Presidencial No. 722 del 2 de agosto de 1995), integrada por 53 personas que representaban los diversos sectores de la producción agropecuaria del país y que recibió apoyo técnico por parte de FAO.

Producto de las labores de la Comisión antes mencionada, fue el Anteproyecto de Ley Orgánica de Desarrollo agrícola y Seguridad Alimentaria. Se trató de un trabajo suficientemente/bien discutido en la sociedad civil venezolana, producto de unas negociaciones entre posiciones bastante diferenciadas, que llegó a ser presentado al Congreso nacional en 1998, siendo los últimos meses de la Presidencia del Dr. Rafael Caldera, antecesor del actual presidente.

La visión del agro desde un punto de vista legal, resultado de esta comisión, evidenciaba los problemas y obstáculos siguientes:

(i) ausencia del concepto de propiedad agraria, en la LRA. El principio rector del régimen jurídico-administrativo de la propiedad privada agraria era la función social (CN, Art. 99, LRA, Art. 2a). Este principio comportaba para los propietarios el cumplimento de las obligaciones de: explotar eficientemente el predio; trabajar directa y personalmente y asumir los riesgos de la empresa agrícola; acatar las normas del trabajo asalariado en el campo, de los contratos agrícolas y sobre protección de los recursos naturales renovables e inscribir el predio en las oficinas de catastro de tierras y aguas. Se consideraba contrario a la función social la existencia y mantenimiento de tierras incultas u ociosas y los sistemas indirectos de explotación de las tierras. El título de propiedad no perfeccionaba la adjudicación sino que solo era una constancia de dicho acto. Las tierras se dotaban en propiedad, pero era un tipo de propiedad especial, diferente al concepto tradicional y civil de propiedad, al originarse en un acto de adjudicación por el Estado. Era una propiedad revocable o resoluble, sometida a las limitaciones legales siguientes:

1. el traspaso de derechos sobre las tierras dotadas, requería de la autorización del IAN y hacerse en favor de quienes reunieran los requisitos legales, previo ofrecimiento en venta al IAN o la autorización de este, en caso de que prefiriera no adquirir la parcela;

2. prohibición de enajenación y explotación indirecta, en tierras dotadas constituidas en patrimonio familiar, salvo casos de excepción contemplados en la ley;

3. revocación o extinción de la adjudicación de la parcela, al destinarla a fines distintos a los de la RA, abandonarla injustificadamente, explotarla en forma indirecta, salvo casos de excepción que establece la ley;

4. cambio del sistema de explotación, por la reglamentación del uso de los recursos naturales renovables o de la zonificación establecida, podía realizarse con sujeción a planes de manejo racional del MAC.

(ii) inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra, por el otorgamiento de un título que no perfeccionaba la adjudicación y las limitaciones en cuanto a la disponibilidad de la propiedad, creaba una violación a la CN (Art.99) y a la misma LRA (Art.200);

(iii) falta de formalización de las transferencias de tierras baldías al IAN; con imprecisión en el número, ubicación y tenencia de las tierras adscritas al patrimonio del IAN y ocupadas por terceros, principalmente ocasionado por deficiencias catastrales;

(iv) escasa regularización de la tenencia en tierras patrimonio del IAN, por falta de incentivos al productor, procedimientos tediosos y complicados, silencio administrativo ante las solicitudes de regularización de la tenencia y discrecionalidad del Estado.

(v) Diversidad de ocupaciones precarias, presentes en casos como: compras de bienhechurías y mejoras sin cumplir los trámites legales; predios que posteriormente cambiaron de uso (a uso no agrícola o cambio de uso irreversible); predios con exceso del límite legal de extensión de los predios; tierras ociosas e incultas; ocupantes que realizaban actividades diferentes a las del proceso de RA cambiando arbitrariamente el uso de la tierra.

(vi) imprecisiones y fallas en el Registro Catastral por falta de coordinación con el Registro Agrario y la Oficina Subalterna de Registro Publico

(vii) falta de aplicación de la LRA en lo que respeta al impuesto predial.

Finalmente, es importante como la urbanización masiva dio lugar a una situación de construcciones abusivas sobre tierras a margen de las ciudades, abriendo otro frente de preocupaciones, relativo a la tenencia de la tierra urbana. Agregándose que, para empezar a dotarse de una política de ordenamiento del territorio, en 1983 fue elaborada, ampliamente discutida y aprobada una Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que regula el proceso de ordenación del territorio, con la finalidad de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente; así como la adecuada participación de las regiones, estados y municipios en las tareas de desarrollo agrícola y fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la regionalización.

Por último, aun cuando en aquellos años eran considerados como poco relevantes, las reivindicaciones indígenas sobre sus territorios seguía estando presente en la agenda del gobierno, aun cuando a niveles reducidos.

En 1999, Venezuela realizó un cambio profundo, con la llegada al poder del Presidente Hugo Chávez y la agenda de trabajo fue profundamente modificada, priorizando cambios macro-institucionales.

Nota

(i) Los datos de los censos agrícolas revelan que en 1961 las explotaciones con tamaño menor a 10 has. Representaban el 67,7% del número de explotaciones pero solamente ocupaban el 2,9% de la superficie. En el otro extremo las explotaciones con tamaño mayor a 1000 has. Aunque sólo representaban el 1,3% del total de explotaciones ocupaban el 71,7% de la superficie (Fontana y Gutiérrez, 2000).

Adieu Giakarta (inizio)

Sto lasciando Giakarta, con un mix di sensazioni, dopo una settimana molto intensa. Siamo venuti su richiesta del governo per capire un po’ meglio il loro programma di “riforma agraria” e, se possibile, trovare forme per aiutarli.

L’Indonesia è un mondo di tantissimi gruppi etnici, fra grandi e piccini se ne contano un migliaio, per cui non stupisce che si parlino oltre 400 lingue diverse, anche se col Bahasa si va più o meno dappertutto. La vicinanza con le Filippine li rende un po’ simili a loro, e così differenti dai Thai. Molto più affabile sorridenti, non hai mai la sensazione che dietro un sorriso di facciata nascondano una irritazione di fondo per la tua presenza.

Isole, grandi e piccole, fanno di questo paese un qualcosa di difficile da capire. I massacri (genocidio) ordinato dal golpista Suharto nel 1965, che costarono la vita ad almeno 500 mila militanti comunisti, ha segnato il paese per lunghissimi decenni. Il potere è stato nelle mani militari fino al 1999 ma, come spesso succede, il ritorno alla democrazia è stato molto di facciata e ancora poco di sostanza. Il potere vero, quello economico, e finanziario, resta saldamente in mano di forze nazionali e internazionali che, nel tempo, si sono fatte furbe. Ecco perché, a differenza dei casi classici latinoamericani, la terra non è quasi mai in mani “formalmente” private, ma resta statale, con concessioni che di fatto limitano il rischio, sociale ed economico, delle imprese.

L’Indonesia è, essenzialmente, una foresta. L’isola centrale ha seri problemi di sovrappopolazione per cui, da tempo, è iniziata una politica di migrazione interna promossa dal governo, che installa famiglie povere e poverissime in altre isole, ovviamente senza interessarsi granché delle popolazioni indigene locali. Senza entrare troppo nella storia, basti ricordare che ancora oggi, direttori generali di ministeri chiave del presidente Jokowi, un “progressista” agli occhi occidentali, negano l’esistenza di “indigeni” (e quindi di tutte le loro lotte per i diritti sulle terre), sostenendo che siamo tutti indigeni, per cui non esiste nessuna necessità di un trattamento particolare per loro.

Da decenni la lotta di questi ultimi è proprio per far riconoscere la loro esistenza, dato che le terre o sono dello stato o sono dei privati. Ma, come dicevo prima, meno del 3% sono in mano private per cui si può parlare di un quasi monopolio statale. L’eredità coloniale sta alla base di questa concezione, che non è mai cambiata negli anni. Di conseguenza, al non trovare uno sbocco semplice, le lotte dei movimenti pro-indigeni, si sono cristallizzate sul concetto di proprietà statale e proprietà privata. Dopo anni di lotta, nel 2012 sono riusciti a far iscrivere all’ordine del giorno una Constitutional Rule, approvata l’anno seguente col numero 35, che riconosce alle terre delle comunità indigene lo status di proprietà privata.

Da lì ne discende un obbligo per lo stato di identificare queste foreste, delimitarle e darne la titolarità alle comunità. Facile immaginare le resistenze interne, anche dentro quello stesso governo attuale che promette una riforma agraria a favore dei più poveri.

Per questo ci hanno chiesto di venire, per vedere se abbiamo qualche idea per velocizzare il processo. Le resistenze sono coalizzate su due fronti: da un lato, il più duro, riguarda l’emissione di regolamenti (by law) da parte dei capi distretto che riconoscano l’esistenza delle comunità e quindi diano l’avvio al processo di identificazione territoriale.Questi regolamenti vengono raramente emessi perché una volta che la terra esce dal controllo locale, loro perdono una possibilità di fare business, pulito o meno che sia. Inoltre, solo per arrivare a richiedere l’emissione di questi regolamenti, sono necessari una serie di studi e documenti, fra cui la mappa del territorio richiesto, che prendono molto tempo e risorse alle ONG già povere di suo. Connesso a questo problema, politico istituzionale, viene il tema della precisione mappale.

L’Indonesia è un paese che ama produrre mappe. Ogni ministero ne ha, e più di una. Essendo le mappe una concretizzazione dell’informazione, e quindi del potere, nessuno vuole scambiarle con gli altri. Le specifiche tecniche sono diverse, ecco per cui a parte i concessionari privati, che usano tecnologia satellitare all’avanguardia e quindi sanno tutto, ogni 24 ore, di cosa succede sulle loro foreste, il governo non ha un’idea chiara di nulla. Spinti dalla banca mondiale, da anni cercano di mettere assieme una sola mappa, col programma che si chiama proprio One Map. Prima di vincere le resistenze ci vorranno ancora molti anni, ma nel frattempo si sta arrivando a un accordo sulla scala richiesta quando si presenta una mappa per richiedere un titolo, concessione o altro. La scala è 1:50,000, maggiore di quanto sia in uso normalmente. Inoltre ci si sta dirigendo verso l’uso delle cosiddette stazioni totali, apparecchiature topografiche moderne, care, ma di alta precisione. Il rischio quindi è che tutto il lavoro fatto dalle ONG per presentare le richieste delle comunità indigene non vada bene e sia da rifare, non solo verificare come sarebbe scritto nella legge. Le ONG argomentano che il materiale è troppo caro, ma onestamente l’operazione ha un senso, dato che la precisione nei dati evita futuri contrasti. 

Le nostre riflessioni sono iniziate da questo punto. Il collo di bottiglia tecnico e istituzionale, secondo noi potrebbero essere affrontati assieme, con una strategia, che ho proposto al mio capo missione, basata su lavori portati avanti durante parecchi anni in Angola e Mozambico. Da un lato, per evitare l’emissione lunga e complicata di un regolamento nuovo per ogni comunità, cosa che rischierebbe di intasare i già poco efficienti uffici locali, si potrebbe pensare a un meccanismo di verifica sociale, dove siano i vicini, comunità o individui, a “garantire” che il territorio di cui stiamo parlando è da molti anni gestito dalla comunità richiedente. I vicini di fatto parteciperebbero all’esercizio di delimitazione territoriale, e nei vari punti del confine, le coordinate verrebbero controfirmate sia dalle autorità comunitarie che da quelle dei vicini. In questo modo, con un diagnostico rapido, ma garantito dai vicini, si riesce a dare una validità storica alla comunità richiedente, evitando i tentativi di manipolazione da parte di pseudo-comunità costituite da concessionari privati che in quel modo avrebbero accesso ad ulteriore foresta. L’altro aspetto, per quanto riguarda la qualità delle mappe e il materiale da usare, il nostro suggerimento è di far partecipare i tecnici del governo al momento della verifica finale di terreno; loro verrebbero con i loro strumenti, il che garantirebbe la qualità da loro desiderata, nonché la giustezza delle coordinate dei punti di confine che sarebbero misurate da loro stessi e controfirmate dalla comunità e dai vicini.

Questo tipo di esercizio è abbastanza veloce e assicura un buon livello di inclusione. Oltretutto permette, al momento di studiare il territorio con i membri delle comunità, di dare un spazio loro alle donne, in modo che vengano fatte delle mappe mentali sia degli uomini che delle donne separatamente. In questo modo si stimolano anche le donne a dare la loro opinione, sul territorio, il suo uso e altri problemi. Alla fine i due gruppi vengono messi assieme e si discute fino ad arrivare alla mappa territoriale consensuale. Fondamentale in questo esercizio è di accertarsi che non ci siano conflitti in corso, altrimenti tutto il processo si fermerà non appena si andranno a misurare i punti contestati. Va detto che in questi venti anni e passa di lavoro fatto, non abbiamo mai avuto problemi di questo tipo. Ovviamente anche perché abbiamo scelto di iniziare in zone tranquille, per far conoscere l’approccio, mostrare agli uni e agli altri che possono lavorare assieme, in modo da creare quella fiducia iniziale che è il capitale fondamentale di tutte operazioni di sviluppo.

Vedremo che andrà a finire. Nei prossimi giorni e settimane tornerò sull’argomento. Chi volesse saperne di più troverà sul sito FAO la nostra pubblicazione su Participatory Land Delimitation.

La riflessione continua. 

Aggiungo anche alcune foto delle riunioni, così magari mi ricorderò le loro facce in futuro... comincio con le ONG, AMAN, la più grossa rete nazionale in favore dei popoli indigeni, il loro oramai ex capo che adesso corre per un posto di governatore, e il responsabile Asia della Land Coalition, un buon amico.