Junio de 2007
Ponencia presentada en Santo Domingo, en la sede del Instituto Agrario Dominicano (IAD) - República Dominicana
Introducción
Tratándose de un tema que está volviendo a ocupar un papel muy importante en la agenda de muchos países, no solamente latinoamericanos, quería aprovechar esta oportunidad para presentarle una lectura histórica del proceso, desde mi personal ángulo de observación, así como proporcionar algunos elementos de reflección para su desarrollo futuro.
Tres puntos básicos serán tratados en este texto:
1. Un resumen de la historia recién entorno del tema tierra, para contextualizar el debate actual
2. Un estado del arte de la región
3. Finalmente, la proposición de algunos puntos básicos entorno de los cuales elaborar una propuesta de acción, a la luz de los compromisos firmados durante la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR)
A. Un corto resumen de historia agraria
Las estructuras agrarias[1], que las reformas agrarias[2] pretenden modificar, son productos históricos, de relaciones de fuerzas entre los distintos grupos que forman una sociedad. Al modificarse estas relaciones de fuerzas, junto con la modificación de las perspectivas culturales, técnicas, temáticas, se modifican las formas de acercarse al tema lo que necesita buscar nuevas herramientas, nuevas soluciones que, para poder ser aplicadas, deben responder a la nueva organización social, a las nuevas relaciones sociales. De allí que es necesario mirar hacia atrás porque nada se construye en el vacío, y el análisis histórico nos permite identificar los puntos fuertes y débiles de los intentos pasados.
Aun cuando procesos reformistas se hayan dado en el siglo pasado, no hay duda que se trate de un tema intrinsecamente ligado a este siglo breve.
Las grandes mobilizaciones campesinas fueron el motor inicial de la primera reforma agraria de este siglo, la de México, cuyo objetivo espécifico era representado por la clase de hacendados que exercían un control total sobre las tierras y la vida de los colonatos que trabajaban la tierra para ellos en cambio del derecho de cultivar pequeñas parcelas en los limitares de las haciendas. El dualismo agrario en el campo mexicano era tal que, según datos oficiales, el 1% de los terratenientes controlaba el 97% de la tierra, mientras que el 92% de la población rural eran sintierras (Sobhan). La reforma agraria en este país empezó en 1915 y terminó solamente en 1970, siendo uno de los más largos procesos reformistas, cuyos resultados han sido bastante controvertidos. En Europa la revolución rusa (1917) también puso al centro de su atención la reforma agraria, con el propósito de remplazar los mini-fundistas con explotaciones colectivas intensivas en capital.
Sin embargo, es a partir de 1945 que el proceso acelera de forma abrupta en todo el mundo. Todos los países pasados bajo el control comunista apruebaron inmediatamente leyes de reforma agraria (República democrática de Alemania, 1945; Hongría, 1945; Polonia, 1944-45; Rumania, 1945; Checoslovaquía, 1945, Yugoslavia, 1945, Albania, 1945, China 1949), moldadas en torno de la colectivización forzada y de las unidades de producción colectivas. Será por esta razón, será por el caracter “revolucionario” que asumieron las tres reformas impuestas por Estados Unidos (Japón, 1946; Corea 1949-50; y Taiwan, 1951), es indudable que el tema haya venido asumiendo una clara connotación de “izquierda”.
En America Latina, este periodo es recordado por los intentos reformistas en Bolivia y en Guatemala. En Bolivia, el presidente Víctor Paz Estenssoro, tras el triunfo de una revolución civilista a principios de los años 50's, impulsó una reforma agraria que tuvo como objetivo el reducir las inquietudes de los campesinos que se habían sumado al Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR).
Algo diferente fue la Reforma Agraria impulsada por el presidente de Guatemala, Jacobo Arbenz Guzmán, en 1952, cuando la Revolución iniciada en octubre de 1944 llegaba a su cumbre. Consciente de que cualquier nación latinoamericana solamente podrá salir del atraso, si trastoca radicalmente las estructuras agrarias, Arbenz emprendió no sólo el reparto de la tierra, sino que también creó condiciones para que los productores agrícolas tuvieran acceso al crédito y a la tecnología.[3]
La década del 60 fue particularmente clara en este aspecto (la dimensión política) en varios países de distintos continentes: Cuba es probablemente el más conocido, pero no podemos olvidar el caso de Argelia (1962-63), el intento de Indonesia en 1963-64, el del estado de Kerala en India en 1963: todos intentos realizados en países que no pertenecían a la esfera “tradicional” de influencia comunista, lo que llevó a un cambio en la interpretación del fenómeno. Mientras que hasta esa época se concebía también en los sectores económicos liberales la necesidad de una modificación de las estructuras agrarias por fines esencialmente económicos y, eventualmente, sociales, la aparición de las amenazas comunistas, y en particular la cubana en el “patio trasero” de EE.UU. provocó una reacción en donde las connotaciones políticas sobrepasan, en su importancia, las dimensiones económicas.
A partir de ese momento, el tema tierra pasa a ser parte integrante del enfrentamiento Este-Oeste: las respuestas que se organizan, por parte del Occidente, van a depender tanto del nivel de proximidad geográfica, cuanto de la posibilidad o menos de controlar el proceso por parte de las elites locales. Es así como mientras que las mayorias de las reformas implementadas por parte de las elites dominantes (Egipto, 1952; Iraq, 1958; Filipinas, 1963; Nepal, 1964; India, 1956 en Assam y 1959 en Madhya Pradesh) no modifican lo esencial de sus estructuras agrarias y se mantienen solidamente bajo el control del poder económico dominante, otros casos como Indonesia necesitan intervenciones más drásticas (golpe de 1965); sin embargo el peligro mayor, por su posibilidad de “infectar” y transmitir el “virus” a otros paises, pasa rápidamente a ser América central (donde los intereses económicos en agricultura por parte de las multinacionales son muy fuertes) y América latina en general.
La Alianza para el Progreso es así la respuesta más articulada que Estados Unidos elabora sobre el tema tierra, invitando los vecinos del Sur a reformar sus estructuras agrarias de forma a reducir el riesgo de conflictos en el campo. Venezuela en 1960, Colombia en 1961, Chile y Guatemala en 1962, Perú en 1963, Ecuador en 1964 son algunos de los ejemplos de implementación de la nueva política apoyada por la Administración norteamericana.
En el caso de la República Dominicana surgió en el País la “Ley No.5879 del 27 de abril del año 1962 que crea el IAD como organismo descentralizado del Estado responsable de ejecutar y llevar a féliz término los programas de Reforma Agraria en la República Dominicana. Estos programas tenían por finalidad alcanzar los objetivos siguientes:
· Racionalizar el sistema de tenencia y uso de la tierra, mediante la distribución entre campesinos desposeídos en áreas propiedad del Estado y otras tierras que pueda captar el IAD con apego a las leyes.
· Promover el incremento de la producción agropecuaria y crear nuevas fuentes de empleo en el medio rural.
· Mejorar las condiciones de vida del campesino dominicano, mediante el aumento de los niveles de ingresos de la población beneficiada con la distribución de las tierras
· Evitar la destrucción de los recursos naturales en áreas montañosas.
· Ofrecer créditos, asistencia técnica, educación, instalación de servicios de riego, electrificación, construcción de carreteras y caminos, establecimiento y desarrollo de cooperativas, etc.”[4].
El exito de estas reformas, cuando juzgadas según el verdadero objetivo (controlar la expansión comunista en el campo), es bastante rotundo; el único país a salirse del control es Chile que al acelerar el proceso reformista agrario en los años de la Unidad Popular, dió la impresión de estar pasando en el campo opuesto, lo que provocó una reación fuerte que acabó con la experiencia democrática en 1973. Pero a parte este caso, es posible decir que se había logrado mantener una cierta estabilidad en el campo; sin embargo, a pesar de estos exitos, apareció clara la evidencia de la inadecuación de las viejas elites a la cambiante situación económica mundial.
La traducción concreta de este deseño político de controlar la expansión comunista se dio a través del empujón dado a la adecuación de las estructuras agrarias a los requerimientos del desarrollo periférico del momento. En el caso latinoamericano, de acuerdo con Chonchol (1996) podemos decir que las reformas actuaron como correa de transmisión de una modernización conservadora y escluyente de los sistemas agrarios. La substitución de las viejas elites terrateniente y absenteistas con una nueva de tipo empresarial-capitalista. Esta transformación ha constituido el eje central de la implementación de las leyes de reforma agraria en América central y en otras regiones. Es posible decir que la transición de un sistema feudal a un modo de producción capitalista se dió en países como Egipto, Iraq, Siria, Filipinas, mientras que no funcionó en países como India, Pakistán, Bangladesh.
Entre los países controlados por regimenes de inspiración social-comunista, la situación es un poco más confusa porque si bien era cierto lo que se quería combatir (las antiguas estructuras feudales o coloniales, casos de Argelia, Libia y Yemen del Sur, además de Angola y Mozambique), no era tan evidente lo que se pretendía construir.
La polarización que existía a nivel mundial en esa epoca, nos permite de caracterizar, someramente, dos grandes categorias: por el lado occidental, el centro del debate pasa a ser la modernización de las estructuras productivas, en el marco de una economía de mercado; por el lado oriental, la falta de evidencias económicas concretas sobre el “modelo” socialista de producción en el campo, hace concentrar la atención entorno de los aspectos “negativos” (la reforma agraria encontra de los colonialistas, encontra de los poderes feodales).
Entre tanto, con el auge de las nuevas teórias económicas de marco neo-liberal, el papel del estado en la economía pasa a ser criticado y progresivamente relativizado (marginalizado) a medida que los países del tercer mundo entran en la década de los ajustes estructurales. Finalmente, con la caída del muro de Berlín y la implosión de Unión Soviética en 1991, parecen desaparecer completamente las justificaciones políticas de las reformas agrarias. El resultado de estos cambios, de paradigma económico y de situación política, llevaron a que, paralelamente con la teorización sobre el fin de la historia, fuese considerado el fin del tema tierra en la agenda del desarrollo internacional.
Sin embargo, contrariamente a estas expectativas, comenzó un fenómeno diametralmente opuesto. Muchos países, liberados de la carga política asociada al tema, y frente a los problemas aún irresueltos relativamente a sus estructuras agrarias, volvieron a solicitar las distintas agencias internacionales para recibir apoyo técnico y encontrar las respuestas a sus problemas.
Es a partir de ese momento que, a mi juicio, va apareciendo un desfase creciente entre demanda y oferta de servicios relativamente al tema tierra. Por el lado de la demanda, se registra no solamente en aumento cada año, sino una manifiesta diversificación geográfica y temática, interesando todas las vertientes que el tema puede manifestar (de la reforma agraria, a la reforma de la tenencia de la tierra, a la modernización de las instituciones de catastro, registro, etc.). Por el lado de la oferta, no existían muchas respuestas, debido a que la visión (política) equivocada del pasado había llevado a dejar de lado el tema, tanto en las investigaciones como en la elaboración teórica.
El repunte del tema tierra, hoy en día es evidente para todos actores del desarrollo; pero es un tema que se presenta en forma distinta de antes. No solamente existe una diferenciación temática (los que privilegian el tema de la administración de la tierra, con intervenciones en los cadastros, los que acatan el tema a partirde la dimensión juridico-legal, etc. ), sino que, con el avance de la concientización de la opinión pública mundial, se le han venido sumando nuevas preocupaciones, consideradas hoy en día, como indisociables de la reforma de las estructuras agrarias: género, sostenibilidad ecológica, descentralización, conflictos con pueblos indígenas, solo para citar algunos.
B. Un rápido estado del arte regional
Para refrescar la memoria, en la tabla adjunta reportamos la situación de algunos países en cuanto a distribución de la tierra.
País | % de minifundistas sobre el total de las fincas) | % de la tierra manejada por los minifundistas |
Dominicana[5] (Censo 1995) | 74% | 24% |
St. Vincent and the Grenadines[6](Censo 1986) | 78% | 15% |
St. Kitts and the Nevis[7] (Censo de 1987) | 90% | |
Barbados[8] (Censo de 1989) | 90(incluyen sin tierras) | 10% |
Guatemala (Censo de 1979)[9] | 88% | 16% |
Honduras[10] (censo de 1989) | 55% | 7.7% |
Panama[11] (Censo de 1990) | 47% | 0.5% |
Chile[12] (Censo de 1997) | 58% | 2.2% |
Colombia[13] (Censo de 2001) | 78% | 14% |
Ecuador[14] (Censo de 1984) | 84% | 20% |
Peru[15] (Censo de 1994) | 85% | 10% |
Venezuela[16] (Censo de 1996-97) | 75% | 6% |
Argentina[17] (Censo de 1988) | 23% | 0.2 |
Brasil (Censo de 1996)[18] | 64% | 5% |
Paraguay[19] (Censo de 1991) | 40% (incluyen sin tierras) | 1% |
Fuente: FAO-STAT |
No es una novedad para nadie que los últimos veinte años han estado caracterizados por una entrada, cada día más evidente, de una visión liberal en la política y en la economía que ha originado un cambio de paradigma muy claro en la agricultura: de una visión donde "se vendía lo que se producía", a una donde "se produce lo que se vende", hacia un mercado cada vez más segmentado, que está teniendo implicaciones considerables en las economías agrícolas de muchos países.
El diagnóstico que la FAO tenía de la situación era el siguiente: “La agricultura de la mayoría de los Países de América Latina y el Caribe podía ser caracterizada, al final de los años 80, por algunos aspectos comunes: una agricultura muy protegida; fuerte intervención estatal; excesivas reglamentaciones y obstáculos a la interacción con otros agentes económicos; un mercado de tierras estático; y dos modelos de organización productiva, por un lado unas pocas unidades con capacidad económica y por el otro lado una enorme cantidad de pequeños productores. En los últimos años, en el contexto de la liberalización económica y política, el análisis y el debate público sobre los temas de la agricultura en los países en desarrollo han explorado nuevas tendencias, reconociendo una mayor importancia del papel de la agricultura, un cambio de estrategia y una nueva concepción de la interacción entre mercado, estado y sociedad civil. La transformación de las instituciones estatales del sector rural ha sido una tarea difícil. Sin embargo, a pesar de algunos importantes logros obtenidos, los gobiernos se encuentran en la mitad de un camino en el cual existe una carencia de respuestas a las demandas y a las necesidades de los productores económicamente débiles”[20].
Lo observado en estos años nos lleva a hablar de una progresiva confluencia hacia cuatro puntos claves:
(i) la tendencia al individualismo, con la progresiva disgregación de todo lo que representaba algo comunitario (perdida del capital social). La ideología es la de "liberar" las fuerzas productivas del individuo que supuestamente la dimensión "COM" tiene amarrado privándole de toda posibilidad de volar.
(ii) la economía pasa a ser cada día menos vinculada a un medio físico y más a un medio virtual, esquematizado hoy por la red Internet.
(iii) la multifuncionalidad del territorio pasa a ser la tónica; se habla siempre más del "Nuevo Mundo Rural" y de la complementariedad entre actividades agrícolas y rurales no agrícolas[21]. El discurso se va desplazando hacia la integralidad del territorio y del uso competitivo entre distintos actores[22].
(iv) la importancia creciente que asume el mercado (y la constatación del nuevo perfil que tiende a asumir la producción agrícola hacia mercados específicos y segmentados) hace que sea más estratégico controlar otros renglones del proceso productivo y de consumo; el control del recurso natural pasa a ser menos estratégico y la tierra progresivamente vuelve a ser considerada como una mercancía como otra (programas de mercados de tierra).
Dicho de forma simplificada, pasamos de un paradigma donde el control de los recursos naturales era visto como modo de control social, (por eso las luchas de los años 60 se daban para el control de la tierra: quebrar esta manomuerta del latifundio era el nudo central de todas propuestas de reforma agraria progresistas) a un paradigma donde el control social (el control directo sobre no sólo el mercado sino, posiblemente, los consumidores, para poder dirigir las demandas futuras) pasa a ser la clave para controlar los recursos naturales (y de ahí los beneficios que de ellos se pueden sacar).
La presente modernización[23] es el resultado de la acción conjunta de una serie de factores que han actuado en la misma dirección reforzándose entre sí. Desde un punto de vista conceptual se pueden reagrupar en las siguientes categorías:
a) Rápido incremento de las exportaciones agropecuarias.
b) Considerable expansión del mercado interno.
c) Desarrollo del comercio agrícola en gran escala y cambios en los sistemas de producción.
d) La creciente participación del sector privado en la generación y transferencia de tecnología.
e) La transnacionalización del sector agrícola.
f) Surgimiento de nuevas categorías de empresarios agrícolas.
Al mismo tiempo, el número de los sin-tierra sigue siendo importante, así como el número de personas que padecen el hambre[24]. El modelo de desarrollo económico dominante presenta rasgos de exclusión, en el sentido que el progreso tecnológico va progresivamente reduciendo las oportunidades de empleo. De hecho, la urbanización masiva de los últimos 50 años ha dado pie a ciudades cada vez más inseguras, donde una masa importante de personas sobrevive de forma siempre más precaria. Es así como comienza a dibujarse una vuelta al campo que toma nombres y formas distintas en los varios países: sea la reurbanizacion, el renacimiento rural, etc., todas temáticas que tienen una matriz común, o sea la tierra. Por su parte, la progresiva conciencazión de los pueblos/comunidades indígenas en las distintas partes del mundo hace que las reivindicaciones sobre sus tierras se vayan constituyendo como un elemento central en la agenda de muchos países. Para concluir, no podemos olvidar el problema del narcotráfico, donde la tierra de regiones enteras de grandes países son objetos de lucha armada entre fuerzas regulares y narcotraficantes.
Dejamos por último la aparición en la esfera política de movimientos sociales organizados que, a partir de los años 80s se van progresivamente estructurando a nivel nacional (MST en Brasil) y regional (nacimiento de La Via Campesina) de hehco proponiendose como un interlocutor necesario para muchos d elos gobiernos de la región. Esta interlocución no ha sido fácil, ha sufrido obstáculos evidentes por parte de gobiernos y de organismos internacionales, sin embargo hoy en día es una realidad incontestable.
Siendo uno de los planteamientos básicos el respeto de las realidades locales, no es difícil imaginar como estos actores haya caminado primero hacia un desarrollo de los problemas en sus proprias tierras, con atención particular a aspectos más preminentes en la agenda de cada país, y que solo sucesivamente hayan conseguido montra un esquema de dialogo y cooperación entre ellos que los ha propulsado a nivel internacional como interlocutores fundamentales.
C. Necesidad/aparición de nuevos enfoques
La praxis neoliberal concretada en el Consenso de Washington (liberalización y desregulación de mercados de productos e insumos; liberalización del mercado de tierras y substitución paulatina del paradigma de la reforma agraria por el del desarrollo rural integral) implicó el abandono de la pretensión de una transformación global y estructural del sector agrario en aras de una intervención parcial y circunscrita a determinados grupos de productores[25].
A pesar de los esfuerzos, los resultados han sido bastante limitados, y a lo largo de los últimos diez años hemos venido asistiendo a un repunte evidente de la temática ligada a la tierra. Los conflictos aumentan (tanto por la expansión d elos terratenientes como por una aumentada actuación de los movimientos sociales) haciendo que, a pesar de la poca voluntad de volver a hablar de este tema, progresivamente se asista a un retorno de la atención política entorno al tema.
Fuerzas nuevas, variables nuevas (género, medio ambiente, cuestión indígena, globalización etc.), son todos elementos que permiten entender porque una formula para juntar en una sola ecuación todas estas variables no ha sido encontrada aún.
Lo evidente es que al no-búscarla, no se resuelve el problema. Personalmente pienso que a la par de una visión integradora de estas variables, sea fundamental su contextualización histórica, lo que significa pensar que no habrán modelos únicos, una sola ecuación, sino tantos modelos cuantas sean las situaciones socio-políticas de los distintos países, las relaciones de fuerzas internas etc.[26].
Moverse al interior de esta complejidad no es fácil, pero algunas pistas pueden ser vislumbradas. Primero, que entendemos por reforma agraria en los albores del siglo XXI (más allá de la definición inicial). Citando a un conocido profesor francés, podemos decir que "toda reforma surge al comprobar la inadecuación de las instituciones a la realidad de las estructuras vigentes". De acuerdo con otro gran conocedor de los problemas agrarios, podemos afirmar que la reforma agraria sólo se justifica cuando hay una cuestión agraria. Existe una cuestión agraria cuando las relaciones económicas, sociales, políticas y culturales del campo son un impedimento para el desarrollo[27].
En el aspecto agrario tal desarmonía se manifiesta en las relaciones entre los factores productivos: la tierra, el capital, la mano de obra y el progreso tecnológico, considerados bajo los aspectos de la eficacia económica, de la sostenibilidad ambiental y de la justicia social. Cuando se reconozca la existencia de esta desarmonía, se pondrá en obra un conjunto de operaciones para readecuar la estructura territorial de un estado o de una región mediante la modificación de las relaciones sociales, con el fin de asegurar la mejora de las técnicas de cultivo y el aumento de la producción agrícola. A este conjunto de medidas se suele llamar "reforma agraria".
Las implicaciones más directas de esta definición son las siguientes:
· Trátase de un proceso históricamente determinado, pues es producto de la história política, económica, social, técnica, cultural y física de cada país.
· Igualmente podemos decir que la reforma agraria se concibe como una combinación apropiada y coherente de medios de producción para la explotación del medio y la administración del espacio. O sea, una reforma agraria no puede ser sobrepuesta al sector rural, siendo, por esta razón, un producto social.
· La reforma agraria no es una actividad permanente. Se trata de una intervención excepcional para resolver la cuestión agraria. Por lo tanto, para diseñar un programa de reforma es indispensable caracterizar el problema agrario (para quiénes se hacen estas reformas), pues éste tiene especificidades que son propias y tal vez únicas en cada país.
La identificación del grupo meta es el segundo punto clave: para muchos actores parece claro que deberían ser los sin tierras, los excluidos. Es importante resaltar este aspecto porque la “primera generación” de las reformas agrarias tenía como objetivo principal la destrucción del latifundio; la segunda generación (tal como definida en la nota 3) ya se propone la creación de un marco jurídico/institucional propicio al desarrollo económico (pero no eligiendo claramente los pequeños productores, los sin tierras, las comunidades indígenas como grupos metas del proceso).
Nuestra elección va en favor de estos grupos, que deben ser puestos al centro de la elaboración de propuestas de políticas de reformas de las estructuras agrarias. La razón es a la vez económica y ética. Por el lado económico, se trata simplesmente de recordar como la acumulación inicial en las agriculturas diferenciadas de base familiar haya sido el elemento precursos de la revolución industrial moderna. Hoy en día los países desarrollados no estarían en donde están sin este proceso de acumulación prevía en sus economías campesinas (Bairoch, Mazoyer y Roudart). Por último, podriamos recordar los costos mucho más elevados para la creación de un puesto de trabajo en el área urbana, comparado con el mismo en el área rural[28].
La superioridad de las economías familiares frente a las granjas empresariales (sean publicas o privadas) ha sido ampliamente demonstrada en la agricultura, así que para nadie existen dudas al respecto hoy en día. Lo que probablemente no es claro todavía, es el concepto dinámico de “familia” que no se refiere, en terminos históricos, solamente al modelo nuclear difundido en el occidente actual. El concepto ha venido modificandose a lo largo del tiempo, y tiende a asumir conotaciones distintas según los lugares, es por eso que nos parece importante ampliar el grupo meta de las acciones de transformación de las estructuras agrarias a las comunidades indigenas (en el sentido etimologico de ser las que viven en el lugar). En particular, el reconomcimiento de las comunidades “indigenas” como parte de este grupo nos lleva a hablar de la componente ética que cualquier propuesta de desarrollo debe contener. Se trata aquí no solamente de estimular un mayor aprovechamiento de los recursos naturales según criterios productivistas, cuanto de favorecer una “mejor” utilización y por eso es fundamental partir del reconocimiento de los derechos que tienen los que primeros llegaron en el lugar, con sus modalidades complejas de relacionarse a la tierra. La tierra como parte de una cosmovisión, comparada a la idea de una tierra como bien instrumental[29].
Sin embargo, poner en el centro de la atención a la agricultura familiar, con su dinámica, su estructuración interna, no es suficiente per se para diseñar una estrategia de acción definida. Definido el objeto de atención es preciso aclarar la referencia teórica y el método que se propone. Esto es lo que vamos a detallar en las próximas páginas.
D. Desarrollo Territorial Negociado y Participativo
No es casual la aparición de la territorialidad en el debate actual sobre desarrollo rural. Es una respuesta a los cambios económicos y sociales producidos dentro de cada país, y en el contexto político de globalización. Este responde a la necesidad de adaptar metodologías, instrumentos y actividades a los nuevos requerimientos impuestos por estos cambios e impactos no deseados. Finalmente, este debate promueve una visión diferente de la problemática territorial e pretende facilitar la inserción de las poblaciones rurales y de sus organizaciones y movimientos sociales en el diseño de nuevas perspectivas de desarrollo.
Los actores definen el territorio en el que viven o interactúan. La territorialidad de los actores y la visión territorial, ayuda a establecer una identidad común y favorece la realización de sus estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores distintos, y a veces en conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio común.
La visión que hemos venido elaborando plantea un enfoque para el Desarrollo Territorial Participativo y Negociado (DTPN), con respuestas concretas a los siguientes desafíos: mejorar la confianza entre actores sociales, fortalecer la cohesión social y promover un desarrollo territorial sistémico.
El concepto de sistema territorial deriva de la escuela francesa de los Sistemas Agrarios[30]. La definición de sistema territorial incluye, además de las dinámicas de los sistemas agrarios, las interrelaciones entre las áreas rurales y urbanas, así como la existencia de polos de atracción vinculados al mercado, producción y tecnología, nuevos sistemas de información y aquellos cambios resultantes en las dimensiones sociales, económicas, ambientales y culturales. Los sistemas territoriales se encuentran abiertos a influencias provenientes de los contextos nacionales y supranacionales como también de las relaciones inter-territoriales.
Este enfoque propone llevar las principales cuestiones territoriales identificadas alrededor de una mesa de negociación, que reúna a todos los actores interesados para discutir sobre los problemas territoriales y colaborar en la construcción de un Pacto Social Territorial.
En una perspectiva de buena gobernabilidad local - en términos de gestión de las tierras y de los recursos naturales - la intervención está dirigida a promover un diálogo y una siguiente negociación entre los distintos actores hacia una definición concertada de las opciones estratégicas de acción y su puesta en práctica en el territorio.
Sin duda, el poder contractual de negociación de los distintos actores, que les permita o no participar en el debate, se convierte en el aspecto más delicado de este planteamiento. Por esta razón es importante activar, desde el principio de un proyecto, una extensa campaña de sensibilización, y una búsqueda de parternariados. Estos últimos representan los pilares de la creación de las capacidades de negociación de los actores más frágiles y marginados y aparecen como un componente fundamental del fortalecimiento y de la apropiación del proceso metodológico propuesto.
En definitiva, el enfoque territorial propuesto lleva la idea de un proceso de diagnóstico abierto como vehículo para la construcción de un proyecto territorial colectivo. Este propone un nuevo ángulo de análisis para solucionar o más bien prevenir problemáticas liadas a una competición local para el acceso y el uso de las tierras y de los recursos. Los problemas serán ciertamente diferentes según el contexto y las cuestiones pendientes en un área geográfica particular.
El esquema siguiente proporciona una idea del proceso y de los productos:
E. La Conferencia Internacional sobre la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural (CIRADR)
La idea de volver a colocar el tema de la reforma agraria y del desarrollo rural dentro d ela agenda oficial de la FAO, es algo que varios países venían discutiendo desde varios años, considerando que el teimpo transcurrido después la Conferencia Mundial de 1979 era demasiado.
Tratandos e de temas difíciles y sensibles políticamente, estos esfuerzos iniciales no habian resultado en nada. Sin embargo, la realización del Forum Mundial de la Reforma Agraria en España (diciembre de 2004)[31] por parte de un conjunto de actores no gubernamentales, funcionó como un catalizador interno y externo que se transformó en una propuesta concreta que el ministro de Desarrollo Agrario de Brasil planteó al Directior General de FAO durante una visita a Brasil en octubre de 2004.
La respuesta del Director General fue inmediata y entusiasta, lo que se tradujo con la intención de proponer a los organos deliberativos de FAO la organización de un evento internacional, en Brasil, lo antes posible.
A partir del momento de la primera aprobación (que fue dada durante la sesión del Comité de Agricultura en abril de 2005) un grupo reducido de profesionales, bajo la dirección del Director de la entonces dependencia de Desarrollo Rural (desaparecida desde enero de 2007) logró preparar, organizar y celebrar un evento que ha sido novedoso tanto en la forma como en el modus operandi.
El dialogo informal que ya se venía tejendo con representates de los movimientos sociales y de ONGs internacionales y nacionales, permitió de construir un evento donde tanto la agenda como el contenido d elas discusiones han sido pensado en función de buscar una posible negociación, una plataforma de posibles operaciones baseadas en la legitimización de los distintos actores.
La CIRADR[32] permitió que se vuelve a discutir de temas tan delicados, mostrando como el metodo del dialogo social incluyente podia ser clave para tratar y negociar. La Declaración Final fue firmada por 92 delegaciones de países miembros y saludadas positivamente por los integrantes del forum paralelo Tierra, Territorio y Dignidad[33].
A partir de allí, y de la visión propuesta por FAO entorno al dialogo social, negociación y integración territorial, que hemos venido pensando a una propuesta para la futura implementación del Plan de Acción.
F. Una propuesta para acatar con este tema en la región
El punto de partida ha sido claramente expresado por parte del Ministro de Desarrollo Agrario de Brasil durante su participación en el Comité de Agricultura de FAO en abril de 2007. Defendió que desarrollo rural y reforma agraria deben ir juntos “especialmente para países que se proponen buscar un nuevo camino, ambientalmente sustentable, que contribuya para la superación de las desigualdades sociales y económicas”. Segundo Cassel, se creó el mito que solamente sería posible obtener una agricultura productiva, competitiva y dinámica basada en un modelo de grandes propiedades. “Nada más falso”, advirtió el Ministro, para quien el modelo de desarrollo del campo es, sobre todo, una decisión política, y no una imposición económico-tecnológica. (http://www.mda.gov.br/index.php?sccid=134&ctuid=12306 – consultada el 27 de abril de 2007 – traducción del autor)
Partiendo de este último punto, creemos que para poder construir una propuesta de cómo abarcar el tema de las tierras debemos ver cuáles son los puntos álgidos de la agenda política. A continuación, intentamos hacer una clasificación:
1. Existe una brecha social del Estado (como categoría social) frente a sus campesinos[34].
2. [Grave] conflicto en el uso del suelo que origina importantes impactos negativos ambientales y demográficos.
3. Fuerte tendencia a privilegiar el normativismo; en varios países se generó una especie de tendencia ingenua: suponer que cada vez que haya un problema en la realidad social, sea suficiente modificar la norma.
4. Distinta percepción del tiempo y del espacio: la percepción que tienen los Gobiernos es urbana y de corto plazo [electoral]; urbana, porque lo percibe como un recurso escaso y valioso; electoral, porque el tiempo para el Gobierno es un corto lapso que transcurre entre dos elecciones separadas por pocos años mientras que para los actores sociales el tiempo es percibido en términos rurales, o sea, el tiempo no es un recurso escaso sino abundante y de amplia disposición. Además, es evidente cómo la naturaleza y la profundidad de la brecha social requieren tiempos que difícilmente se compatibilizan con los tiempos electorales.
5. Descoordinación institucional, tanto en el ámbito central como periférico.
6. Escasez histórica de recursos y/o uso ineficiente y malversación de los mismos.
7. Poder político y de acondicionamiento muy fuerte por parte de unos pocos actores.
8. Una todavía fuerte concentración de la tierra (hay países donde ésta sigue aumentando).
Tal y como se menciona asimismo en la Declaración Final de Porto Alegre, el punto articulador de la propuesta, discutido con varios de los actores interesados, es el diálogo incluyente[35] para restablecer confianza. La confianza entre adversarios es necesaria para abrir un proceso de negociación y resulta fundamental ya que el proceso pretende estimular el desarrollo sostenible en el territorio. La confianza reduce el riesgo de invertir y los costos de aplicación, ya que los actores están más propensos a cumplir cuando existe un acuerdo consensuado[36].
El papel del Estado, de los actores sociales, del sector privado y de la cooperación internacional
La visión veiculada por la CIRADR hace un llamamiento fuerte para que el Estado, en sus distintas ramificaciones, vuelva a retomar un papel activo y fuerte en el “hacer” políticas y en su implementación[37]. La progresiva y constante debilitación de la institucionalidad pública en el transcurso de los últimos 20 años ha obtenido como resultado la disminución de la confianza que los actores ponían en ella y la reducción de la gobernabilidad de los países. Hemos asistido a una separación entre política y poder. Mientras la política se queda en manos vacías de políticos y partidos nacionales, el poder [el verdadero poder económico y financiero] viene asumido por órganos extra o transnacionales con muy poco interés por el bienestar de las poblaciones locales cuyo objetivo es la rentabilidad financiera de sus inversiones. No se trata de invertir esta situación, pero parece evidente que el Estado deba volver a asumir sus tareas y responsabilidades con respecto a sus ciudadanos. Pensamos en Estados (e instituciones) soberanas, responsables y competentes y, sobre todo, un Estado abierto al diálogo con los demás actores, que incluya no sólo el sector privado sino también los movimientos sociales y representantes de la sociedad civil.
Otro punto importante de la CIRADR es el reconocimiento, la legitimización de los movimientos sociales y de la sociedad civil como interlocutores importantes en la elaboración e implementación de políticas públicas. No se trata de confundir las funciones de uno y otro, sino creemos que una colaboración más activa entre instituciones públicas y estos otros actores puede contribuir a mejorar la gobernabilidad, la transparencia y la eficiencia de dichas políticas. Sin embargo, nos parece útil llamar la atención sobre el posible riesgo de confundir esta aproximación deseada (entre institucionalidad pública y movimientos/OSC) con un llamamiento a que los movimientos/OSC pasen a ser substitutos locales de las políticas públicas, y/o gestores e órganos ejecutantes del sector público. Consideramos que se trata de tareas y de actores diferentes, con visiones y responsabilidades diferentes y finalmente que el dialogo constructivo no debe significar la abdicación por parte del Estado a sus deberes, muy por lo contrario.
Por otro lado, el sector privado, en sus distintas expresiones, es un actor que compite para recursos limitados y a veces tiene un poder económico y político tan fuerte que logra influirlas políticas públicas. El problema es, en una determinada distribución de poder, que en muchos casos privilegia este último grupo, analizar las razones que pueden llevar a este interlocutor a sentarse a dialogar y negociar con los demás. Éste es el verdadero punto crucial del problema para que el lema “restablecer confianza” no se vuelva un eslogan para distraer la atención sin nada más.
La lectura de las relaciones de fuerza que nosotros hacemos es que un mecanismo de trabajo para la implementación de las conclusiones de la CIRADR limitado a los gobiernos y a las Organizaciones de las Naciones Unidas difícilmente lograría traer a colación a estos otros actores claves, en particular, al sector privado. La abertura mostrada en estos años hacia los movimientos sociales y a las distintas organizaciones de la sociedad civil ha permitido, gracias a la credibilidad construida paulatinamente, crear un espacio de diálogo entre gobiernos, FAO (y otras agencias de las NN.UU.) y movimientos sociales/OSCs que es central para la futura implementación de los principios de la CIRADR. Con el sector privado, las cosas serán más complicadas debido a su variedad y al poder oculto que a veces tienen sobre los sectores políticos oficiales. Sin embargo, parece evidente la necesidad, consustancial a la complejidad del tema, que los integrantes de este sector por un lado sientan la presión social, y por el otro, vean las ventajas de participar en dichas negociaciones. Movimientos sociales fuertes, organizados e independientes son fundamentales para reequilibrar las fuerzas en juego, pero esto no será suficiente. Es preciso que se encuentren mecanismos para facilitar el diálogo[38] a partir de unos principios aglutinadores que detallaremos a continuación, por parte de organizaciones que tengan suficiente credibilidad, y es allí donde queremos que se coloque nuestra Organización.
Los principios aglutinadores
La construcción de una propuesta de política de tierras y agricultura debería partir de puntos aglutinadores que permitirían, al ser implementados, dar contenido político al progresivo cambio estructural al que una política de tierras debería aspirar. Los puntos son:
1. Ruptura de resistencias
2. Aceptar la diversidad
3. Flexibilidad
4. Abanico de posibilidades
5. Integralidad del proceso
6. Iterativo (construcción por aproximaciones sucesivas)
7. Trabajar con mecanismos existentes
8. [Relativamente] Poca dependencia de recursos externos
9. Incentivar el uso sostenible de los recursos fundamentándose en una planificación/ordenamiento de uso y gestión del suelo que sea participativa y democrática, además de un reordenamiento demográfico
10. Desincentivar el uso ineficiente de los recursos
11. Incentivar mecanismos locales de recaudación de dinero
El método de intervención propuesto se basa en la CONCERTACIÓN[39], a través de un proceso de NEGOCIACIÓN[40].
El triple juego entre mesas de negociación, áreas demostrativas y momentos de interlocución
Para garantizar la integración de los procesos territoriales en un contexto de gobernabilidad más amplio y como condición para la planificación conjunta, toma de decisión y manejo a nivel local es necesario construir un ambiente favorable para iniciativas de desarrollo de abajo hacia arriba. El cambio social y el cambio en las relaciones de poder no se alcanzan rápidamente y son procesos dinámicos que sólo pueden ser influidos y guiados parcialmente.
Comenzando por la escala local[41], es cierto que será a ese nivel que se deberán demostrar resultados concretos en términos de mejoramiento de las condiciones socio-económicas y ambientales de los actores. Sin embargo, no debemos caer en el detallismo, y las intervenciones locales deberán ser consideradas como momentos de concretización de las negociaciones levadas adelante a nivel nacional.
Eso porque muchas de las decisiones que determinan las políticas públicas a nivel local se toman en los centros políticos del país: pensamos por ejemplo a la necesidad de articular las intervenciones entre distintos ministerios, así como la necesidad de estructurar un dialogo con los sectores que poseen el control de los recursos y las orientaciones de política macroeconómica, que al final son los que determinan el nivel de recursos disponibles.
Finalmente, no podemos olvidar que en la competencia acelerada por los recursos naturales entran en juego otros actores del sector privado, generalmente muy bien organizados, y cuya articulación nacional e internacional demanda una estructuración sólida del dialogo y un reforzamiento de las capacidades negóciales de los actores más débiles.
Resumiendo, se trata por lo tanto de un juego en distintos niveles complementarios: mesa de negociación nacional; momentos de interlocución para asegurar la retaguardia (articulación con los demás actores); mesas de negociación local para asegurar el apoyo local (departamental y municipal) para aquellas áreas demostrativas donde se implementarán los principios constitutivos de la futura política de tierras.
Analizamos ahora de forma cronológica el proceso de elaboración de la futura política de tierras.
La primera fase de la negociación se concentrará alrededor de los principios aglutinadores para una futura política de tierras y desarrollo rural. A medida que avanza este primer momento, se hará más urgente la necesidad de identificar áreas concretas donde sea posible poner en práctica estos principios, partiendo de la identificación de las regiones/provincias/departamentos prioritarios.
Una vez que logrado un acuerdo sobre las zonas demostrativas se debe considerar un segundo momento de diálogo (en la mesa nacional sobre la tierra) donde, a la par del gobierno y de las fuerzas sociales, sean llamados a participar tanto los responsables políticos como los representantes de aquellas instituciones claves a ese nivel. El propósito es ir sumando actores a medida que se vaya avanzando hacia acuerdos para evitar sobrecargar desde el principio la negociación.
Los momentos de interlocución con las demás instancias de poder: político, legislativo, económico.
La mesa de negociación nacional entorno al tema de la tierra deberá ser acompañada por una serie de momentos de interlocución con otras instancias con el objetivo de informar, asegurar la retaguardia, sensibilizar a los actores para que cambien de actitud y envíen señales políticas que confirmen la buena voluntad de proceder, paulatina y progresivamente, hacia cambio estructural de las relaciones sociales del agro (de la dependencia al protagonismo); se consideran 4 mesas distintas pero complementarias, con: i) los terratenientes y sus representantes, ii) los otros ministerios claves, particularmente economía y finanzas iii) el poder legislativo y iv) los gremios empresariales del agro.
La fase de formulación de un programa local de tierra y paz
Es aquí donde se corre el mayor riesgo de que el ejercicio se transforme en un juego de poder local. Saber lo que queremos evitar (la shopping list) no significa que tengamos claro lo que se quiere de estas negociaciones. Dejar este ejercicio abierto podría ser contraproducente, terminando inevitablemente en aquella lista que queremos evitar. Por eso debe haber un eje conductor del conjunto de actividades, y este debe partir del conjunto de aspectos incluidos en la Declaración Final de la CIRADR.
Una vez identificados los temas que incluir en la agenda de trabajo será necesario realizar un diagnóstico lo más objetivo posible de la problemática. Es entonces cuando la identificación de instituciones respetadas puede ser útil para poner sobre la mesa una base de información aceptada por las partes.
La fase siguiente, una vez realizado el diagnóstico, es la ARTICULACIÓN/ NEGOCIACIÓN entre los actores locales. El objetivo es llegar a un acuerdo local sobre al conjunto de problemas y cómo articular los actores existentes en aquellas áreas. Es éste el punto central del proceso. Si se logra articular el diálogo a este nivel, y concretizarlo con resultados positivos en el acceso a la tierra a través del abanico de posibilidades y se consigue articular enseguida sistemas productivos viables, será posible retroalimentar la Mesa nacional de negociación con argumentos concretos. Algunos de los temas que podrían merecer una atención prioritaria podrían ser los siguientes:
Dimensión de género en el acceso a la tierra[42]
Es de dominio público que Latinoamérica presenta la peor distribución de los recursos de todas las regiones del mundo, y que ello está estrechamente relacionado con una extremada desigualdad de la distribución de la tierra.
Existen dificultades de orden cognoscitivo: hay muy poca información sobre este tema a nivel general y a nivel específico (Censos agropecuarios). En muchos de los programas de reforma agraria las mujeres son una muy limitada minoría y esta exclusión se debe a razones legales, culturales o ideológicas, estructurales e institucionales (op. cit. p. 69).
Con las reformas legislativas emprendidas por la mayoría de los países en los últimos años, se confiere la propiedad potencial de tierra a toda “persona natural o jurídica”, lo que establece de manera implícita que tanto hombres como mujeres pueden poseer la tierra y ser beneficiarios de programas estatales. Si bien es un progreso sobre las leyes de la reforma agraria del pasado que convertían en beneficiarios únicamente a los jefes de familia, esta legislación no es tan favorable como los códigos agrarios que establecen explícitamente que hombres y mujeres poseen los mismos derechos de poseer tierra y ser beneficiarios de programas estatales independientemente de su estado civil.
Por su parte, la FAO ha elaborado y aprobado un Plan de Acción que aspira a armonizar los conceptos, criterios y arreglos institucionales con enfoque de género y desarrollo, adoptado ampliamente por todo el sistema de Naciones Unidas y establece mecanismos eficaces de apoyo y vigilancia para la incorporación del género en todos los programas de la Organización. Una de las prioridades[43] del Plan de Acción es la incorporación del enfoque de género en los distintos planes y programas promovidos por la FAO. El propósito es crear un marco institucional a favor de la igualdad de género dentro del desarrollo agrícola sostenible tanto al interior de la Organización como por parte de las instituciones nacionales de contraparte.
A partir de la situación formal existente en los distintos países y basándose en el compromiso que los países miembros ya tiene con FAO (a partir del Plan de Acción) es posible ir a definir, para los países considerados prioritarios, una serie de acciones que permitan ayudar poner en práctica estos derechos.
Resguardos indígenas: planteamiento del problema
Citando J. Bengoa[44] “La emergencia indígena de la década de 1990 fue capaz de construir uno de los discursos etnicistas más importantes en la reciente cultura latinoamericana. […] La cuestión de la tierra ha sido tradicionalmente la principal demanda de los indígenas latinoamericanos. Esta temática se ha ido abriendo a dimensiones cada vez más complejas. Antes se trataba de proteger las tierras indígenas de la voracidad de los compradores o simplemente invasores. Hoy en día el tema se abre a dos dimensiones: la territorial y la ambiental”.
Para la cultura indígena, la tierra es fundamental en su hábitat y desarrollo, es decir, sin ella no pueden trabajar para subsistir porque por una parte, tienen una cultura de protección de recursos naturales y por otra ya han conquistado espacio de producción y mercadeo, por lo que ellos siempre han luchado por la recuperación y respeto de la tierra.
En resumen, los problemas son los siguientes:
- Las comunidades indígenas denuncian la mala utilización de los recursos naturales por parte de los colonos y terratenientes invasores de su territorio.
- Se realizan grandes obras públicas (vías de penetración), en los territorios indígenas, sin evaluar el impacto que dichas obras acarrean en las comunidades y sin consultar con ellas.
- Frecuentemente ocurren atropellos, robos, asesinatos por parte de los invasores a los territorios indígenas.
- Incremento en la actividad extractiva de los recursos naturales como son, entre otros, madera, recursos mineros, fauna que acarrean traumas a las comunidades.
- Actualmente las comunidades presentan un marcado atraso y marginalización con pocas posibilidades de iniciar un proceso de desarrollo por falta de personal indígena capacitado.
- Ofensiva de colonización o acaparamiento de tierras por parte de los colonos, terratenientes y concesiones a grandes empresas madereras para la extracción de recursos naturales y yacimientos auríferos en distintas regiones.
Comunidades Afro-descendientes: planteamiento del problema
Sería asimismo oportuno lanzar una fuerte señal en dirección de aquellos grupos que han sido muy marginalizados de la vida política, económica y reconocimiento cultural: Indígenas y comunidades afro-descendientes. Empecemos primero con éstas últimas. En muchos casos, los procesos de definición territorial de cada país han ignorado los derechos de las Comunidades Negras. Para resolver esta situación de desigualdad, en algunos casos se han modificados leyes y hasta Constituciones (es el caso de Colombia en 1991) como primer paso hacia una retomada del problema. De ahí en adelante algunos procesos, aún limitados, de reconocimiento territorial (titulación) han sido realizados (Brasil, Colombia, Peru).
Sin embargo, estos procesos no han contado con recursos adecuados para la etapa siguiente a la titulación, o sea la de un desarrollo productivo en los territorios colectivos de las comunidades negras, que contemple la formulación de los planes de Ordenamiento y manejo ambiental y el fortalecimiento de los Consejos Comunitarios como autoridades de administración interna.
Información básica entorno a los sistemas de tenencia de la tierra
Como ya se mencionó acerca de la dimensión de género, la cuestión de la poca y mala información existente sobre esos temas hace necesario plantear el problema. La FAO recibió un mandato para crear una base de datos sobre reforma agraria y desarrollo rural a partir de los años 60, sin embargo, excluyendo las importantes contribuciones de Solon Barraclough y sus colegas, la base de datos nunca fue completada. Más recientemente, Action Aid Internacional, apoyada por una serie de partners ha empezado a tejer un sistema mínimo de información sobre sistemas de tenencia de la tierra[45] que posiblemente merecería mayor atención.
Y la reforma agraria, ¿qué lugar ocupa en todo eso?
Leyendo estas páginas y las referencias a los planteamientos de la CIRADR es legítimo preguntarse qué posición ocupa la reforma agraria que es parte de la agenda de varios de los países de la región.
La concentración de la tierra sigue siendo un problema clave para muchos países de la región, paralelamente a las reivindicaciones de los movimientos sociales para una distribución más equitativa de la tierra. Se sabe que el peso político que la reforma agraria lleva consigo y lo difícil que resulta tratar este tema a pesar de que haya un consenso entre los economistas sobre los efectos benéficos de una mejor distribución de la tierra para el desarrollo propio de cada país.
La FAO lleva ocupándose de estos temas desde 1947 y por tanto podemos afirmar que conoce las limitaciones, las dificultades y la complejidad del tema. Esta propuesta, a la luz de la necesidad de buscar una convergencia de fuerzas, propone un abordaje que se vaya incrementando y de abajo hacia arriba a los temas de la Conferencia. En este sentido el tema de la reforma agraria y de su punto de entrada (la redistribución de la tierra) es considerado como un objetivo que debe ser acordado entre los negociadores; es un punto que necesita una institucionalidad más fuerte y más comprometida con el desarrollo agrario de su propio país y es un tema que necesita que se haya restablecido una mayor confianza entre los actores y el Estado. Por estas razones se sugiere, como método general, partir de temas más puntuales, que pueden conseguir más fácilmente un cierto nivel de acuerdo y avanzar hacia temas más difíciles en la agenda. Esta propuesta de método general no impide que, donde haya un consenso sobre la urgencia y la importancia del tema, esto haga parte desde el comienzo de la mesa de diálogo y negociación (como es el caso del Foro Nacional por la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural creado en Honduras, por ejemplo).
Conclusión: el ordenamiento del territorio como acuerdo político
El territorio es más que un simple receptáculo o soporte físico de las actividades sociales, económicas, y culturales del hombre, constituyendo, por tanto, una construcción social e histórica, resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del territorio.
En consecuencia, el producto de estas negociaciones, más allá de su definición jurídica, construye, propone una imagen de lo posible: este es el primer nivel en el que se concreta un pacto social territorial. Las condiciones de ese pacto reflejan representaciones del territorio y del suelo, estáticas o dinámicas, democráticas o no.
El segundo nivel de pacto, esencial para el ordenamiento, es el de la formulación y validación de unas reglas de juego en la apropiación de la tierra y de los demás recursos, y en términos de la definición de los mecanismos de solidaridad y reciprocidad, de los derechos y deberes de los distintos actores sociales.
El tercer nivel del acuerdo está compuesto por el conjunto de herramientas técnicas que permiten llevar a la práctica los dos anteriores. Este es el nivel instrumental del pacto. Se plantea tomar en cuenta las relaciones sistémicas entre las varias componentes, construyendo las reglas del juego, y no solamente formulando instrumentos técnicos de planeación. De esta forma, el Pacto social territorial, al tomar en cuenta y querer atacar el conflicto entre vocación y uso actual del suelo, se concibe como una herramienta del diálogo más que de imposición.
Así pues, la etapa final es la institucionalización. Con ese término se entiende el proceso mediante el cual las instituciones y los procedimientos “adquieren valor y estabilidad”. Los análisis teóricos y empíricos demuestran que el diseño institucional y la transferencia de valores y normas mejoran la transformación de los conflictos dependiendo no tanto del establecimiento de mecanismos efectivos de solución de problemas y arenas de negociación sino más bien del establecimiento de procesos abiertos y flexibles.
La apropiación de la plataforma para el diálogo y la negociación ocurre cuando los actores pueden replicar el proceso, adaptarlo a un ambiente cambiante, aplicarlo a diferentes problemas y encontrar soluciones creativas a los problemas hallados en el camino.
Finalmente, organizar, ser innovador y crear espacios descentralizados autónomos no es suficiente para que los actores se apropien del proceso -se debe realizar un cambio material en sus vidas. Entre los incentivos para estimular la participación de los actores encontramos sin duda la capacidad del apoyo externo para proveer a los actores con capacidades o conocimiento que puedan hacer falta para su fortalecimiento y puedan ayudar en un cambio en sus condiciones de vida (p.ej. tema de generación de ingresos). Estimular y obtener el compromiso de los actores para negociar e implementar el consenso es tan sólo una parte del proceso. Participar es muy costoso, por lo tanto, las personas requieren de una motivación, un “problema” que para ellos resulte suficientemente como para involucrarse y participar y finalmente apropiarse del proceso.
[1] definimos como “estructura agraria”: “A complex of institutions with interconnecting sets of relationships between tenure structure, production structure and structure of supporting services, and other related rural institutions, each constituting an integral part of the wider whole”, United Nations, 1970
[2] definimos como “reforma agraria” : “Reform covering all aspects of institutional development, including land reform, tenure, production and supporting services structure and related institutions, such as local government, public administration in rural areas, rural education and rural social welfare institutions etc.”, United Nations, 1970
[3] Francisco Molina, Utopía y reforma agraria en America Latina http://veneno.com/1997/v-1/fran-01.html, consultada en 21 de junio de 2007
[4] Informe del Gobierno de la Republica Dominicana a la CIRADR (www.icarrd.org)
[5] productores con hasta 2.0 ha
[6] productores con hasta 1.0 ha
[7] productores con hasta 1.2 ha
[8] productores con hasta 1.0 ha
[9] productores hasta 7.0 ha
[10] productores con hasta 5.0 ha
[11] productores con hasta 1.0 ha
[12] productores hasta 10.0 ha
[13] productores con hasta 5.0 ha
[14] productores hasta 20 ha
[15] productores hasta 10.0 ha
[16] productores con hasta 19.9 ha
[17] productores con hasta 10.0 ha
[18] productores hasta 20.00 ha
[19] productores con hasta 5.0 ha
[20] FAO, Reforma agraria, colonización y cooperativas, La reconstrucción de las instituciones rurales, 1996, (autor G. Gordillo de Anda)
[21] ver FAO, Reforma agraria, colonización y cooperativas, Agricultura familiar y desarrollo territorial, 200/1, (autor R. Abramovay)
[22] FAO, 2005: Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Negociado y Participativo (http://www.fao.org/sd/dim_pe2/pe2_050402a1_es.htm)
[23] Chonchol, Jacques, Sistemas agrarios en América Latina, de la etapa prehispánica a la modernización conservadora México: Fondo de Cultura Económica, 1994
[24] Si bien representa un avance el hecho de que desde 1990 hasta 2002 se haya reducido en 6.6 millones el número de personas subnutridas, al ritmo actual de la lucha contra el hambre, América Latina y el Caribe no alcanzará a reducir a la mitad el número de personas con hambre para el 2015, tal como fue planteado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (http://www.fao.org/Regional/LAmerica/alycsh/) consultada el 30 de abril de 2007
[25] Victor Bretón Solo de Zaldivar, Releer la reforma agraria en América Latina: de nuevo el problema irresuelto de la tierra? http://www.usc.es/estaticos/congresos/histec05/b18_breton.pdf (consultada el 18 de junio de 2007)
[26] ver, a este proposito, M. Mazoyer, L. Roudart, 1997
[27] FAO, Tierra, economia y sociedad, 1993
[28] A este propósito caben recordar los trabajos del Convenio INCRA/FAO que confirman como el costo de creación (para la sociedad) de un puesto de trabajo en la ciudad gira entorno de 50,000US$, mientras que en el campo hoy en día estaría entorno de 5,000 US$ (10 veces menos)!
[29] Siendo consecuente, lo que estamos planteando camina en dirección de una tercera generación de reforma agraria, interesada a promover la ciudadanía a través de la tierra (y demás servicios). La integración social, la creación de puestos de trabajo, dándole tierra a los que no la poseen, en un marco de sostenibilidad ecológica y viabilidad económica pasa a constituir el eje direccional
[30] “Según M. Mazoyer, un sistema agrario es una forma de explorar el ambiente que ha sido establecida a lo largo del tiempo y todavía perdura, adaptándose, además, a las condiciones bioclimáticas de cada área y responde a las condiciones y necesidades sociales presentes. La expresión de sistema agrario mira a la interacción entre sistemas bioecológicos, socioeconómicos, culturales y políticos, a través de las prácticas agrícolas.” (FAO 2003)
[33] http://movimientos.org/cloc/fororeformagraria/show_text.php3?key=6595
[34] “Tomamos nota que los conflictos surgidos por el control de estos recursos han sido a través del tiempo causa principal de malestar social, inestabilidad política y degradación ambiental en muchas partes del mundo” párrafo 8 Declaración Final CIRADR.
[35] Convenimos en los siguientes principios: […] Diálogos nacionales incluyentes como mecanismos generales para garantizar un progreso significativo en la reforma agraria y en el desarrollo rural; Párrafo 29 Declaración Final CIRADR
[36] Esta discusión ha sido resumida en el artículo de FAO, Reforma agraria, colonización y cooperativas 2003/3“Land policy to facilitate growth and poverty reduction”, (autores Deininger, Feder, Gordillo de Anda, Munro-Faure).
[37] Reconocemos que los Estados tienen la responsabilidad prioritaria de su propio desarrollo económico y social que incluye las políticas nacionales para la implementación de la reforma agraria y de las estrategias de desarrollo rural – párrafo 25 de la Declaración Final de la CIRADR.
[38] Véase: Desarrollo territorial: la Facilitación Territorial, FAO-NRLA mayo de 2007, borrador
[39] En este contexto, reconocemos el papel fundamental que tiene la concertación entre gobiernos, sociedad
civil y de las demás partes interesadas para la implementación sostenible de la reforma agraria y del desarrollo rural – párrafo 25 de la Declaración Final de la CIRADR.
[40] el objetivo es la estructuración de lo que podríamos llamar un Pacto Social Territorial usando la terminología FAO (DTPN, 2005) o, como indicó la Controlaría General de la República, un "Pacto Social Rural", para "estructurar unos nuevos acuerdos institucionales (reglas de juego y organizaciones) para el logro del desarrollo sectorial, fundamentados en un pacto social rural" (CGR, 2001, p. 111)
[41] Dejamos voluntariamente abierta la definición de “local” que puede referirse a municipios, pequeños territorios, cuencas, dependiendo de la situación propia de cada caso.
[42] Este apartado se inspira en el trabajo realizado por C. Diana Deere y M. Leon, Empowering Women: Land and Property Rights in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
[43] http://www.fao.org/Regional/LAmerica/mujer/ (consultada el 30 de abril de 2007)
[44] Bengoa, José: Pueblos Indígenas, Tierras y Territorios, en "Reforma Agraria y Desarrollo Rural en la Región Andina", a cargo de Fernando Eguren (editor), CEPES, Peru, 2007
[45] www.landtenure.info
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