Seminario Científico Internacional - 40 años de la Ley de Reforma Agraria en Cuba
Algunas reflexiones entorno al tema tierra
Paolo Groppo, SDAA,
Mayo de 1999
Estimados Sr.s y Sr.as:
Es para my un gran honor de participar, en nombre del Servicio de Tenencia de la Tierra de la Dirección de Desarrollo Rural de la FAO, en este importante evento, organizado en ocasión de los 40 años de la Ley de Reforma Agraria en Cuba.
Tratándose de un tema que ha ocupado, y está volviendo a ocupar un papel muy importante en la agenda internacional del desarrollo, y sobre el cual las organizaciones de las Naciones Unidas han venido trabajando desde hace mucho tiempo, quería aprovechar esta oportunidad para presentarle una lectura histórica del proceso, desde el ángulo de observación nuestro, así como proporcionar algunos elementos de reflección para su desarrollo futuro.
Tres puntos básicos serán tratados en este texto:
1. Un resumen de la historia recién entorno del tema tierra, para contextualizar el debate actual
2. Un estado del arte, tanto temático como geográfico
3. Finalmente, la proposición de algunos puntos básicos entorno de los cuales elaborar una propuesta del tema tierra (reforma agraria).
A. Un corto resumen de historia agraria
Las estructuras agrarias[1], que las reformas agrarias[2] pretenden modificar, son productos históricos, de relaciones de fuerzas entre los distintos grupos que forman una sociedad. Al modificarse estas relaciones de fuerzas, junto con la modificación de las perspectivas culturales, técnicas, temáticas, se modifican las formas de acercarse al tema lo que necesita buscar nuevas herramientas, nuevas soluciones que, para poder ser aplicadas, deben responder a la nueva organización social, a las nuevas relaciones sociales. De allí que es necesario mirar hacia atrás porque nada se construye en el vacío, y el análisis histórico nos permite identificar los puntos fuertes y débiles de los intentos pasados.
Aun cuando procesos reformistas se hayan dado en el siglo pasado, no hay duda que se trate de un tema intrinsecamente ligado a este siglo breve.
Las grandes mobilizaciones campesinas fueron el motor inicial de la primera reforma agraria de este siglo, la de México, cuyo objetivo espécifico era representado por la clase de hacendados que exercían un control total sobre las tierras y la vida de los colonatos que trabajaban la tierra para ellos en cambio del derecho de cultivar pequeñas parcelas en los limitares de las haciendas. El dualismo agrario en el campo mexicano era tal que, según datos oficiales, el 1% de los terratenientes controlaba el 97% de la tierra, mientras que el 92% de la población rural eran sintierras (Sobhan). La reforma agraria en este país empezó en 1915 y terminó solamente en 1970, siendo uno de los más largos procesos reformistas, cuyos resultados han sido bastante controvertidos. En Europa la revolución rusa (1917) también puso al centro de su atención la reforma agraria, con el propósito de remplazar los mini-fundistas con explotaciones colectivas intensivas en capital.
Sin embargo, es a partir de 1945 que el proceso acelera de forma abrupta en todo el mundo. Todos los países pasados bajo el control comunista apruebaron inmediatamente leyes de reforma agraria (República democrática de Alemania, 1945; Hongría, 1945; Polonia, 1944-45; Rumania, 1945; Checoslovaquía, 1945, Yugoslavia, 1945, Albania, 1945, China 1949), moldadas en torno de la colectivización forzada y de las unidades de producción colectivas. Será por esta razón, será por el caracter “revolucionario” que asumieron las tres reformas impuestas por Estados Unidos (Japón, 1946; Corea 1949-50; y Taiwan, 1951), es indudable que el tema haya venido asumiendo una clara connotación de “izquierda”.
La década del 60 fue particularmente clara en este aspecto (la dimensión política) en varios países de distintos continentes: Cuba es probablemente el más conocido, pero no podemos olvidar el caso de Argelia (1962-63), el intento de Indonesia en 1963-64, el del estado de Kerala en India en 1963: todos intentos realizados en países que no pertenecían a la esfera “tradicional” de influencia comunista, lo que llevó a un cambio en la interpretación del fenómeno. Mientras que hasta esa época se concebía también en los sectores económicos liberales la necesidad de una modificación de las estructuras agrarias por fines esencialmente económicos y, eventualmente, sociales, la aparición de las amenazas comunistas, y en particular la cubana en el “patio trasero” de EE.UU. provocó una reacción en donde las connotaciones políticas sobrepasan, en su importancia, las dimensiones económicas.
A partir de ese momento, el tema tierra pasa a ser parte integrante del enfrentamiento Este-Oeste: las respuestas que se organizan, por parte del Occidente, van a depender tanto del nivel de proximidad geográfica, cuanto de la posibilidad o menos de controlar el proceso por parte de las elites locales. Es así como mientras que las mayorias de las reformas implementadas por parte de las elites dominantes (Egipto, 1952; Iraq, 1958; Filipinas, 1963; Nepal, 1964; India, 1956 en Assam y 1959 en Madhya Pradesh) no modifican lo esencial de sus estructuras agrarias y se mantienen solidamente bajo el control del poder económico dominante, otros casos como Indonesia necesitan intervenciones más drásticas (golpe de 1965); sin embargo el peligro mayor, por su posibilidad de “infectar” y transmitir el “virus” a otros paises, pasa rápidamente a ser América central (donde los intereses económicos en agricultura por parte de las multinacionales son muy fuertes) y América latina en general.
La Alianza para el Progreso es así la respuesta más articulada que Estados Unidos elabora sobre el tema tierra, invitando los vecinos del Sur a reformar sus estructuras agrarias de forma a reducir el riesgo de conflictos en el campo. Venezuela en 1960, Colombia en 1961, Chile y Guatemala en 1962, Perú en 1963, Ecuador en 1964 son algunos de los ejemplos de implementación de la nueva política apoyada por la Administración norteamericana.
El exito de estas reformas, cuando juzgadas según el verdadero objetivo (controlar la expansión comunista en el campo), es bastante rotundo; el único país a salirse del control es Chile que al acelerar el proceso reformista agrario en los años de la Unidad Popular, dió la impresión de estar pasando en el campo opuesto, lo que provocó una reación fuerte que acabó con la experiencia democrática en 1973. Pero a parte este caso, es posible decir que se había logrado mantener una cierta estabilidad en el campo; sin embargo, a pesar de estos exitos, apareció clara la evidencia de la inadecuación de las viejas elites a la cambiante situación económica mundial.
De allí que el enfoque en la década siguiente pasa a ser la modernización de las estructuras agrarias, ententando substituir las viejas elites terrateniente y absenteistas con una nueva de tipo empresarial-capitalista. Esta transformación ha constituido el eje central de la implementación de las leyes de reforma agraria en América central y en otras regiones. Es posible decir que la transición de un sistema feudal a un modo de producción capitalista se dió en países como Egipto, Iraq, Siria, Filipinas, mientras que no funcionó en países como India, Pakistán, Bangladesh.
Entre los países controlados por regimenes de inspiración social-comunista, la situación es un poco más confusa porque si bien era cierto lo que se quería combatir (las antiguas estructuras feudales o coloniales, casos de Argelia, Libia y Yemen del Sur, además de Angola y Mozambique), no era tan evidente lo que se pretendía construir.
La polarización que existía a nivel mundial en esa epoca, nos permite de caracterizar, someramente, dos grandes categorias: por el lado occidental, el centro del debate pasa a ser la modernización de las estructuras productivas, en el marco de una economía de mercado; por el lado oriental, la falta de evidencias económicas concretas sobre el “modelo” socialista de producción en el campo, hace concentrar la atención entorno de los aspectos “negativos” (la reforma agraria encontra de los colonialistas, encontra de los poderes feodales).
Entre tanto, con el auge de las nuevas teórias económicas de marco neo-liberal, el papel del estado en la economía pasa a ser criticado y progresivamente relativizado (marginalizado) a medida que los países del tercer mundo entran en la década de los ajustes estructurales. Finalmente, con la caída del muro de Berlín y la implosión de Unión Soviética en 1991, parecen desaparecer completamente las justificaciones políticas de las reformas agrarias. El resultado de estos cambios, de paradigma económico y de situación política, llevaron a que, paralelamente con la teorización sobre el fin de la historia, fuese considerado el fin del tema tierra en la agenda del desarrollo internacional.
Sin embargo, contrariamente a estas expectativas, comenzó un fenómeno diametralmente opuesto. Muchos países, liberados de la carga política asociada al tema, y frente a los problemas aún irresueltos relativamente a sus estructuras agrarias, volvieron a solicitar las distintas agencias internacionales para recibir apoyo técnico y encontrar las respuestas a sus problemas.
Es a partir de ese momento que, a mi juicio, va apareciendo un desfase creciente entre demanda y oferta de servicios relativamente al tema tierra. Por el lado de la demanda, se registra no solamente en aumento cada año, sino una manifiesta diversificación geográfica y temática, interesando todas las vertientes que el tema puede manifestar (de la reforma agraria, a la reforma de la tenencia de la tierra, a la modernización de las instituciones de catastro, registro, etc.). Por el lado de la oferta, no existían muchas respuestas, debido a que la visión (política) equivocada del pasado había llevado a dejar de lado el tema, tanto en las investigaciones como en la elaboración teórica.
El repunte del tema tierra, hoy en día es evidente para todos actores del desarrollo[3]; pero es un tema que se presenta en forma distinta de antes. No solamente existe una diferenciación temática tal como mencionada anteriormente, sino que, con el avance de la concientización de la opinión pública mundial, se le han venido sumando nuevas preocupaciones, consideradas hoy en día, como indisociables de la reforma de las estructuras agrarias: género, sostenibilidad ecológica, descentralización, conflictos con pueblos indígenas, solo para citar algunos.
B. Un intento de clasificación
B.1 Una clasificación temática de las intervenciones
Frente a un tema que parece cada día más complejo, existe una imposibilidad de volver a aplicar las mismas recetas de antes, sea por el papel minoritario del Estado, por una idea más participativa de la política, por la presencia de nuevos actores, tipo las ONGs que revendican un papel en el proceso y, finalmente por el progresivo cambio de paradigma que se va instalando en el desarrollo agrario.
Frente a las urgencias que se van imponiendo, y frente al atraso de elaboración y sistematización conceptual, los países se dividen sobre el que hacer y como hacerlo. A parte unos países que prefieren no enfrentar el problema, por lo general se asiste a una serie de intervenciones caracterizadas por lo que podríamos llamar de intervención selecta. La característica común es de reconducir la complejidad del tema a unas pocas variables, negando la natura sistémica del problema “tierra” y centrar las intervenciones encima de estas pocas variables[4].
En esta tipología ideal de intervenciones, podemos distinguir una vía jurídica, caracterizada por el papel central juzgado por la creación de Comisiones especiales sobre el tema tierra, encargadas de elaborar nuevos marcos jurídicos (Leyes de Tierras). La tesis clásica defiende la idea de una inadecuación actual de los regimenes de tenencia costumeros quienes blocarian la eficacia económica (y en particular frenarian el pasaje a la intensificación agrícola) y justifican el remplazo de los derechos de propiedad comunitaria por derechos de propiedad privada que puedan ser objeto de libre intercambio.
Esta tesis está siendo defendida particularmente por los teoricos del derecho de propiedad (Property Rights School). Su tesis puede ser resumida de la manera siguiente (Platteau J.-P, 1992) : Los derechos « colectivos », predominan generalmente en las sociedades tradicionales como las de Africa sub-sahariana. El problema con este tipo de derechos es que estos ultimos no preven la internalización de los costos y de las ventajas externas (externalidades). Dicho de otra forma, los efectos externos que los individuos provocan utilizando un recursos no van a pesar encima de ellos, lo que los lleva a ejercer sus derechos sin tomar necesariamente en cuenta todas las consecuencias de sus acciones. Hasta cuando los recursos son abondantes, la ausencia de derechos de propiedad privada no presenta consecuencias graves. Aun más, es racional mantener derechos colectivos en este contexto, hasta cuando la internalisación de las ventajas será superior a los beneficios. Pero cuando el recurso empieza a hacerse escaso y la cocmpetencia para su utilisación aumenta, el mantenimiento de la propiedad común trae consigo efectos negativos bajo la forma de una mala gestión y/o una sobreexplotación del recurso. Los esfuerzos tendientes a mejorar la gestión y a conservación de los recursos son perdidos, lo que lleva a desestimular las inversiones dirigidas a su mejoramiento.
Los teoricos del derecho de propiedad proponen así de remplazar los derechos de propiedad colectiva en derechos de propiedad privada. Para este fin, es necesario permtir la creación de un libre mercado de tierra. Esta evolución debería provocar el pasaje desde una agricultura de subsistencia a una agricultura comercial y la aparición de una clase de campesinos-empresarios capaces de invertir en la agricultura. Efectivamente, una idea bastante difusa consiste a considerar los arreglos entorno de la tenencia de la tierra en los sistemas costumeros como poco seguros, demotivando los posesores de tierras a invertir e introducir las inovaciones necesarias para pasar de una agricultura extensiva a una intensiva.
Varios son los ejemplos que podríamos citar, entre los cuales: Vietnam[5], Nicaragua, Bolivia, Haití, Albania[6]. En Africa este tipo de acercamiento ha sido probablemente el más marcante, en cuanto a número de países: recordamos Guinea Bissau, Eritrea, Tanzania[7] y muchos otros. El caso de Nigeria (después de Senegal, con una legislación que data de 1964) es probablemente el más antiguo en este sentido, datando de 1978 el decreto sobre el uso de la tierra (en este sentido reflejando la idea común que los sistemas tradicionales fuesen un impedimento al desarrollo y que por eso necesitaban ser puestos bajo el control del Estado, para enseguida poder introducir sistemas más modernos de tenencia)[8].
La visión veiculada por este acercamiento presenta un trato común entre todos estos países: la tendencia marcada a menospreciar los sistemas “tradicionales” de tenencia en uso en estos países, para crear un monopolio estatal que permitiera asegurar las garantías solicitadas por parte de los inversionistas extranjeros. La legislación introducida en 1996 en Burkina Faso es muy clara a este propósito, probablemente la más radical; en otros países, tipo Níger, la solución propuesta es un poco mas temperada y el Código Rural introducido en 1993 reconoce el derecho a formas “tradicionales” junto con otras formas más modernas.
El caso mozambicano, también podría ser incluido en este grupo. En este caso la creación de una Comisión de Tierra, que llegó hasta la aprobación de una nueva Ley de Tierras y de los reglamentos acompañatorios respondía exactamente a esta preocupación[9]. Los intentos actuales que estamos realizando como FAO para ir más adelante en cuanto a una idea de desarrollo, serán detallados enseguida.
Otro camino muy seguido es lo de priorizar la titulación de la tierra, fuertemente apoyado por el Banco mundial y la cooperación norteamericana (Honduras siendo el ejemplo más estudiado[10]; recordamos también el caso de Perú así como los de Paraguay, Tailandia[11] y Laos[12]). También en este caso la hipótesis es la inseguridad en el campo que no favorecería las llegadas de los capitales necesarios a promover el desarrollo (ver a este propósito las declaraciones contenidas al respecto en las paginas web del Banco mundial: “El programa de titulación era dirigido a proporcionar títulos a todos los propietarios de tierra elegibles mirando el fortalecimiento de la seguridad de la tenencia de forma a aumentar los incentivos para las inversiones y el acceso de los productores al crédito institucional”.
Un camino distinto se está dando en algunos de los territorios (DOM/TOM[13]) franceses, donde domina la visión del “remembrement”, o sea el reordenamiento de las explotaciones agrícolas; proceso similar está interesando Japón[14]actualmente y es parte del debate actual en China (ver más adelante).
Tab. ..: Distribución de la tierra en los Departamentos de Oltre Mar (Francia) | ||||||
Guadalupa | Martinica | Guyana | Reunión | Total | % | |
hasta 1.0 ha | 5301 | 10408 | 740 | 5415 | 21864 | 41.8 |
de 1 a 5 has | 9645 | 4513 | 3305 | 7280 | 24743 | 47.4 |
de 5 a 20 has | 1435 | 886 | 337 | 2310 | 4968 | 9.5 |
> de 20 has | 149 | 231 | 109 | 195 | 684 | 1.3 |
Total | 16530 | 16038 | 4491 | 15200 | 52259 | 100 |
Fuente: Censo Agrícola de 1989 | ||||||
Aquí el problema pasa a ser más de tipo económico: la dimensión de la explotación no permite ninguna economía de escala y sobre todo, obliga los países a altos niveles de subsidios para mantener el poder adquisitivo de los productores. Frente a las presiones macroeconómicas crecientes, varios países (esencialmente ya desarrollados, con altos niveles de productividad física en el campo) se encuentran en la necesidad de reducir dichos subsidios (es el caso de todos los integrantes de la Unión Europea), y el reordenamiento de la tierra viene priorizado como elemento de prevención/solución de los conflictos en el campo.
Otros países ven en la privatización de la tierra la respuesta ideal: Marruecos[15], México[16], Uganda[17], Tunisia[18]son entre los más conocidos. En este caso es la constatación de los escasos resultados obtenidos por las políticas agrícolas anteriores, centralizadas en grandes unidades productivas bajo el mando estatal, que incita estos países a deshacerse del activo tierra en su posesión. Esta versión de hecho anticipa, de poco, la propuesta seguramente más elaborada que ha permeado esta parte de los años 90. Se trata de la propuesta llamada “mercados de tierras”, programa fuertemente empujado por la cooperación norteamericana.
Esta propuesta se fundamenta en la hipótesis que, frente a la incongruencia de las políticas estatales, el mercado sea capaz de solucionar el problema de la concentración de la tierra[19]. Reconociendo que dichos mercados no existen en muchos países, se van proponiendo mecanismos para estimular su creación. Sin embargo, el éxito hasta ahora no fue muy alentador. El Dr. Binswanger del banco mundial, uno de los padres de este programa, parecería tener dudas al respecto de la posibilidad que el mercado transfiera espontaneamente tierra hacía los más necesitados. Su argumento es que, en condiciones de mercado perfectas, los mercados de tierras por sí solos podrían no ser los más apropiados para asegurar el acceso a la tierra por parte de los pobres rurales. La razón para eso es que, en condiciones ambientales perfectas, el valor de la tierra refleja el valor actual de las ganancias agrícolas, capitalizada a un costo de oportunidad del capital. Si los pobres toman un credito para comprar tierra al precio de mercado, ellos deberan utilizar el aumento de su ingreso anual debido a esa tierra solo para pagar los interes cargados por el prestamo. Así que al final necesitaran ingresos adicionales para poder pagar el capital. Resultado de la operación es que, en esas condiciones, los grandes productores aprovechan de una ventaja sistémica que les permite de eliminar la competencia de los pequeños productores (y de los sin tierra) en la competencia para comprar tierra, de hecho creándose las condiciones para una mayor concentración de la tierra misma[20].
La FAO ha venido examinando estas dinámicas en varios países de América Latina (Colombia, México y Ecuador[21]); recordamos además el trabajo realizado sobre Chile y Venezuela[22] en donde el autor concluye con las evidencias de “un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola y domicilio urbano, mientras se asiste a un crecimiento de la proporción de compañías anónimas y de bancos”. Sin embargo, muchos otros países han tomado este rumbo, particularmente los países del ex-bloque soviético[23].
B. 2 Un intento de clasificación geográfica: de los problemas
La elección de indicar primero las propuestas (soluciones) antes de los problemas, es una provocación que ententa reflejar el estado del arte actual. En muy pocos casos las intervenciones son decididas a partir de un conocimiento detenido de los problemas del campesinado local; no existe todavía una conciencia de la heterogeneidad, que se refleje en el cuestionamiento de soluciones estandarizadas; más bien se trata de intervenciones que ententan sobreponer un esquema analítico externo a las realidades locales, ententando responder a otras finalidades (que solo indirectamente pueden ser reconducidas a los ideales de justicia social y desarrollo rural).
Como hemos visto las variantes son pocas y, para varias de ellas, hoy en día existe una tendencia hacia una progresiva convergencia temática, de hecho, reduciendo aun más el abanico de ofertas. Muy distinta es la situación relativa a la molteplicidad de problemas que se encuentran en estos países. Vamos ententar proponer algunas pistas de trabajo, a través de los casos más evidentes.
Africa: como podemos ver en la tabla anexa, la situación en varios paises hace pensar en la existencia de un problema de mala distribución de la tierra.
País | % en numero de minifundistas | % sobre la superficie |
Zambia[24] (censo de 1990): | 92% | |
Zaire[25] (censo de 1990) | 62% | 31% |
Ethiopia[26] (censo de 1989-92) | 47% | 14% |
Guinea Bissau[27] (censo de 1988) | 50% | |
Sur Africa[28] | ||
Fuente: FAO-STAT |
Un análisis recién realizado sobre los países del Oeste (H. Ouedraogo y C. Toulmin), nos informa que las transformaciones relativas a los sistemas de tenencia manifiestan cuatro grandes tendencias:
- aumento de la escasez de los recursos naturales
- perdida de autoridad por parte de las instituciones tradicionales de gestión de la tierra
- tendencia creciente hacia las transacciones incluyente tierra en las zonas rurales: este aspecto resulta en un lento pero progresivo proceso de privatización de la tierra que, en varios casos, significa un proceso especulativo dirigido por intereses de tipo urbano (caso de Burkina Faso y de Guinea) cuyas implicaciones negativas para las comunidades campesinas han sido claramente identificados
- finalmente, la resurgencia (acompañada de un empeoramiento) de las situaciones de conflicto (en el caso de Guinea existe una relación directa entre la liberalización económica, la extensión de las relaciones mercantiles y la aparición de un mercado de tierras).
Sobre los países de la región centro-oriental, podemos ver con más detalle el caso de Kenya. A la independencia, en 1961, los asentamientos Europeos en los altiplanos keniotas interesaban alrededor de 30,000 Km2. Estos asentamientos eran de empresas familiares o “corporates”, manejados según criterios de economía de mercado, dominaban la economía agrícola y el export nacional. El acceso a la tierra para los africanos fue uno de los principales objetivos de la reforma agraria realizada en la inmediatez de la independencia.
El objetivo del gobierno era la redistribución de los surplus de tierra a productores familiares de tamaño promedio. Esto debía realizarse manteniendo los productores blancos en sus explotaciones de tipo capitalista, esto para mantener la fuente principal de recetas. De esta forma alrededor de 400,000 has fueron adquiridas entre 1963 y 1967, permitiendo de asentar unas 35,000 familias de productores, en asentamientos de una superficie promedio de 3,500-4,000 has, (10-13 has para cada familia).
Este modelo de reforma, era decidido desde el comienzo a dejar las relaciones de producciones como estaban. Sin embargo, esto significó que solo el 3% de las familias productoras recibieron tierra. Los resultados de este modelo, acoplados con las altas tasas de crecimiento poblacional, están contribuyendo a la creación de una clase creciente de familias sin tierra que deberían ser absorbidas por las explotaciones de tipo capitalista y/o por los otros sectores económicos. Frente a la incapacidad de absorción, se está asistiendo a una progresiva y creciente migración rural-urbana y un aumento de la pobreza en el país, contribuyendo a la instabilidad del país y a la inviabilidad del modelo (Sobhan).
Relativamente a los países del Sur de Africa, los elementos centrales del debate entorno a la tierra, parecen ser (Matowanyika):
- un discurso fragmentado (esencialmente orientado hacia determinantes económicos y de mercado, dejando muy poco espacio para otros determinantes de tipo social, ético/espiritual; debido a que el tema sufre todavía de una visión muy sectorial, típica de la época colonial, es muy difícil elaborar visiones integrantes en el ámbito regional y situar el debate entorno de la sostenibilidad del uso)
- inegual distribución de la tierra (y sus derechos); la herencia colonial sigue manteniendo su peso en países como Sudafrica, Zimbabwe, Namibia, Mozambico y otros.
- presión aumentada sobre los recursos naturales; esto se debe tanto a factores endogenos (aumento de la población en países con reducida disponibilidad de tierra, casos de Malawi, Lesotho y Swazilandia) como a elecciones políticas, tipo la de importar productores sudafricanos en países como Tanzania, Mozambique, Zambia y República Democrática del Congo)
- finalmente, un aumento de los conflictos sobre dichos recursos; este fenómeno se esta dando tanto a nivel inter-estatal (entre Botswana y Namibia por ejemplo; otros se están preparando entre Zambia y Zimbabwe, entre Mozambique y Malawi, entre Malawi y Tanzania, Sudafrica y Lesotho y Swazilandia versus Sudafrica) como en el interno de dichos estados, tanto por las razones mencionadas al punto anterior como, a veces, como resultado de procesos reformistas que se han dado o se pretenden dar (es el caso en Zimbabwe y Sudafrica actualmente).
Relativamente a los países del Cercano Oriente, las informaciones son más reducidas, sin embargo, el tema al centro del debate parece ser el de los derechos privados entorno a la tierra, como lo dice un conocido experto, Ryad El-Ghonemy: en esta región, el sistema del “property-based economy” predominaba ya muchos antes que estos países accediesen a la independencia. Con la sola excepción de Turquía, Irán y una parte de Arabia Saudita, los pueblos del cercano oriente fueron gobernados durante siglos por poderes coloniales cuyas economías estaban moldeadas en el sistema capitalista.
Para servir los intereses de los colonialistas, fueron impuestos sistemas de propiedad privada de la tierra, acompañados por las necesarias medidas legales. Los resultados históricos fueron:
- una progresiva concentración de la tierra,
- la aparición de grupos de sin tierra, y
- una serie de conflictos con las tierras de pastoreo de las poblaciones nómades.
El efecto combinado fue la aparición de un modelo de desarrollo dualista, con una mayoría de productores confinados en las áreas de secano, con sistemas tradicionales, en donde crecía la pobreza, y una pequeña área de agricultura intensiva en capitales. Este subdesarrollo crítico de las agriculturas de esta área, fue el producto de la violación sistemática de los derechos de los productores locales, de sus lógicas y estrategias, con la imposición de un sistema de propiedad ajeno a sus tradiciones.
En Egipto, la crisis agraria actual aceleró a partir de 1992, cuando nuevas leyes sobre la tierra y los contratos fueron introducidas. Hasta esa fecha los pequeños productores que arrendaban su tierra, estaban protegidos por las leyes de reforma de 1952 (que garantía contra las evicciones y arreglando los alquileres de la tierra según un porcentaje fijo del impuesto rural – de hecho, siendo bajos valores). El nuevo paquete jurídico introducido en 1993, liberalizando progresivamente los alquileres de la tierra, a precios de mercado está provocando una serie de conflictos entre los grandes propietarios de tierra que quieren recuperar sus tierras para arrendarlas según las nuevas normas. Paralelamente, las ventas de las tierras publicas, anteriormente reservadas a los pequeños productores, ahora se van realizando al mejor oferente, de hecho, grandes productores y especuladores. Si en términos estadísticos, los pequeños y pequeñisimos productores han venido reduciéndose y el tamaño promedio de las fincas aumentando, esto no se debe a un desarrollo del país, cuanto al aumento del numero de los sin tierras, conllevando un aumento de la pobreza en el campo. El último sondeo sobre la pobreza rural, realizado en 1991, estimaba este valor entorno del 54%, comparado con el 29% en 1982 y 28% en 1975.
En el caso de Irán, después de la revolución islamica de 1979, hubo un intento reformista en favor de los pequeños productores familiares que no duró mucho, por las resistencias de las fracciones anti-reformistas al interior de los Mullah, incluyendo varios Ayatollah en el poderoso Consejo de las Guardias y en el parlamento. Al revés se aceleró la distribución de tierras publicas a empresarios y grandes productores, contribuyendo a una progresiva concentración de la tierra. La fracción anti-reformista logró imponer al Consejo, al comienzo de los años 90, la devolución a los antiguos propietarios de las tierras que habían dejado en país al momento de la revolución, y cuyas tierras habían sido apropiadas por partes de pequeños productores. Que para los pequeños productores y los sin tierras la situación estuviese progresivamente agravándose, ja había quedado claro al final de la década de los 80s, cuando el Ministerio de Agricultura anunció que no se habría más intervenido en los derechos privados de la tierra. En los años siguientes, la devolución de la tierra a los antiguos propietarios, fue seguida por la allocación de casi 1 millón de has de tierras públicas al sector comercial privado, para la creación de una agricultura intensiva en capitales.
Asia es probablemente el continente más difícil a clasificar, por la heterogeneidad de las situaciones que encontramos hoy en día. Aun cuando a nivel de propuestas, se destaquen los programas de titulación (casos de Tailandia, Laos, Indonesia), a los cuales se le suman intentos más de tipo “jurídico” (caso de Vietnam), probablemente el punto común de esos países se puede encontrar en el aumento del número de conflictos ligados a la tierra. Veamos más en detalle algunos de los países más emblemáticos.
India: este país ha visto la emergencia de relaciones de producción de tipo capitalista en el campo, con un progresivo dualismo entre un numero reducido de productores de tipo capitalista que alquilan una mano de obra crecientemente proletarizada. El proceso reformista, según estimaciones recientes, ha sido muy marginal, y los beneficiarios han sido solamente el 2% del total de los trabajadores y un 5.8% de los trabajadores agrícolas (Sobhan). El impacto marginal de esta reforma se refleja en el aumento considerable de la minifundización del país.
País | % de minifundistas sobre el n. total | % en superficie |
India[29] (censo de 1986) | 58% | 13% |
Turquía[30] (Censo de 1991) | 37% | 6% |
Myannar[31] (Censo de 1993) | 37% | 8% |
Nepal[32] (Censo de 1992) | 44% | 11% |
Thailandia[33] (Censo de 1993) | 33% | 8% |
Bangladesh (Censo de 1983-84)[34] | 40% | 8% |
Pakistan[35] (Censo de 1990) | 48% | 11% |
Filipinas[36] (Censo de 1971) | 61% | 24% |
Fuente: FAO-STAT |
Pakistán: una estructura feudal, centrada entorno de una clase de rentistas (zamindars) fuertemente apoyada por los colonizadores británicos, ha mantenido su dominación sobre el campo pakistaní a pesar de los varios intentos reformistas (1959-61 y 1972). La situación es potencialmente muy conflictiva[37], y aún cuando el proceso de progresiva modernización de los zamindars se haya parcialmente dado, apareciéndose más hoy en día con los modernos hacendados capitalistas de América latina, sin embargo, la minifundización es el trecho básico de este país.
La disponibilidad en tierra agrícola per capíta en Bangladesh es tan solo de 0.08 ha (Jannuzi y Peach); sin embargo, el conocimiento técnico necesario a un aumento significativo de la producción alimentaria existe, lo que lleva estos autores a decir que la difusa pobreza en el campo bangladeshí no es primariamente el resultado de una sobrecarga poblacional, la escasez de recursos naturales o la imposibilidad de modificar la frontera productiva. El problema central, tal como en Pakistan, se encuentra en un regimen casi feudal de tenencia de la tierra (los detentores de los derechos sobre la tierra, no son los que la trabajan: en la realidad, ningún de los dos grupos tienen incentivos particulares para invertir sobre esta tierra). El intento más recién de transformación de este sistema fue realizado con las leyes de 1984 que, pero, según esos autores, habían sido escritas de forma tal a ser prácticamente imposibles de implementar (Jannuzi y Peach).
El caso de Tailandia es un poco similar; aquí también las reformas agrarias (1954, 1977) han sido muy limitadas y efectivamente nunca distribuyeron tierra ni siquiera pusieron suficientes presiones encima de los propietarios absenteistas para pasar desde una agricultura de mediería a una de tipo capitalista. La tendencia actual, que se está realizando bajo impulsiones de fuerzas de mercado camina en dirección de la constitución de una nueva clase de empresarios capitalistas, mucho de origen urbano (Thai o extranjera). Esta clase coexiste con un grupo poderoso de propietarios absentistas que normalmente manejan sus tierras bajo el sistema de la mediaría. Es de notar el aumento muy considerable de los microfundios en estos ultimos años: en el período intercensal 1978-1993 ha habido un aumento del 58.5% en número!
En el caso de Filipinas, es evidente como el proceso reformista siempre haya sido asociado a un intento de control de la insurgencia comunista, al comienzo centrada en la isla de Luzón (ley de 1972). Las reformas agrarias tenían varios propósitos al mismo tiempo: por un lado quebrar lo suficiente una clase de propietarios absentistas, en todo similar a las típicas estructuras feodales que hemos visto en otros países. El gobierno militar que realizó la primera reforma de 1972 ponía claramente al centro de su acción este problema. Al mismo tiempo no quería tocar los intereses de los principales productores de divisas en el campo (productores de azucar y de coco) y finalmente, no quería crear ningún sector de agricultura familiar independiente. Estos elementos permiten de entender mejor porque los intentos reformistas se han limitado en numero y en superficie de tierra interesada. Según cifras de pocos años atrás, solo el 8.6% del total de la tierra agrícola habría sido interesada por estas reformas (pero allí faltan las cifras de estos últimos años). Sin embargo, es evidente como el objetivo principal no siendo de darle tierra a los sin tierra, el numero de sin tierra se ha mantenido al mismo nivel de antes el periodo reformista (Sobhan cita unos 3.4 millones de sin tierra).
Según el mismo autor, si bien estas reformas han sido instrumentales en la eliminación del grupo poderoso de hacendados absentistas, sin embargo, estos mismos se han reconstituido en las ciudades rurales, a través del control del crédito, de los insumos y de los mercados de productos y servicios. Así que el resultado ha sido que, a pesar de un cierto impacto en la vida social, ha venido perpetuando una gran diferenciación en el campo, dejando un gran y creciente numero de sin tierra.
Terminamos con Indonesia: en este país de más de 200 millones de habitantes, es necesario entender la dimensión geográfica, asociada al problema étnico para poder entender el problema agrario actual. Indonesia es un archipiélago de 13,500 islas, que cubren más o menos 2 millones de Km2 que pueden ser divididas, de forma muy grosera, en dos partes: el interior y el exterior. El interior se compone esencialmente de la isla de Java, cuyo grupo étnico ha sido el grupo privilegiado por parte de los colonizadores holandeses. El “exterior” se componen de las otras islas, menos pobladas y divididas entre varios grupos étnicos. Java, con solo el 7% del total de la tierra agrícola, presenta una población igual al 60% del total del país, lo que obviamente crea problemas en lo referente a la necesidad de acceder a nuevas tierras (la densidad por hectárea en Java es elevadisima). Esta necesidad de colonizar nuevas tierras, se ha venido acompañando por el sentimiento de pertenecer a una “elite” (sentimiento muy entretenido por parte de los holandeses). El resultado ha sido un proceso conocido como de “transmigración” interno, a través del cual campesinos javaneses eran transportados en las otras islas del país para colonizar la tierra y los pueblos que vivían allí, debido a la idea de una superioridad del modo de vivir javanés. Esto sirve para entender como el conflicto agrario interno tenga raizes históricas que apuntan al siglo pasado.
El intento reformista del Presidente Sukarno de comienzo de 1960 no tuvo mucho éxito y fue interrumpido por un golpe de estado militar. El gobierno del nuevo orden (tal como se presentó), quiso reforzar inmediatamente el poder central del estado sobre la tierra. De allí la decisión de declarar la gran mayoría de la tierra agrícola como florestas, dejando en las manos del Departamento de florestas del Ministerio de agricultura el control casi total de estas áreas. La visión veiculada por este departamento ha sido, y continúa siendo, puramente productivista, en función de la madera. Las poblaciones que vivían y dependían de estas tierras y de sus florestas, vieron sus derechos desaparecer de un día por otro. El Estado no reconoció ningún derecho por parte de las comunidades encima de esas tierras y el gobierno concentró en sus manos el derecho de decidir lo que se podía producir o no en cada lote. Frente a una alianza entre el gobierno y las grandes empresas madereras, los grandes perdedores han sido las comunidades, cuyos derechos fueron (y son) sistemáticamente violados, tratados de primitivos, de atrasados etc. (es allí donde se mezclan las variables de tipo etnico-cultural, el complejo de superioridad de los javaneses, con las variables económicos financieras). El numero de conflictos ha venido aumentando (en la sola Java Skephi y Kiddell-Monroe contabilizan más de 300 conflictos por la tierra), cosa a la cual no es extraña la poca clareza institucional (a saber, quien tiene competencia sobre que).
Mirando en positivo, el caso probablemente más interesante, es el de China, en donde el reconocimiento de los problemas existentes ha solicitado la búsqueda tanto de nuevas elaboraciones teóricas como de experimentaciones practicas.
Los párrafos siguientes se basan esencialmente en el texto de Fu Chen y Davis. El reconocimiento de las pobres “performances” del sistema colectivo ha sido la base de la reforma del sector rural lanzada al final de la década del 70, con la creación de un sistema de responsabilidad familiar (SRF), muy cercano de la idea de “agricultura familiar” que se discute hoy en día en todo el mundo. Los resultados inmediatos fueron muy alentadores y el crecimiento de la producción fue espectacular, tanto que, en la mitad de los años 80, el problema básico de la alimentación de los chinos podía considerarse globalmente resuelto. Sin embargo, los limites de este sistema aparecieron rápidamente. El principal de todo se refería al desequilibrio existente entre cantidad de campesinos reclamando tierra y cantidad de tierra a ser distribuida: las dimensiones individuales eran muy reducidas, debido a que todos los habitantes de las aldeas tenían derecho a un pedazo de tierra. Además, debido a la distinta calidad de los suelos, fue decidido que todo reclamante tuviese acceso a un pedazo de cada tipo, creando así una fragmentación muy elevada (las cifras que circulan daban un promedio de media hectárea por familia, dividida en 5 parcelas). A estos mayores problemas se le agregaron otros que contribuyeron, rápidamente a que los éxitos iniciales fuesen perdiéndose en el tiempo (el aumento de la población, trayendo nuevos reclamantes, reducía aun más las porciones individuales y por otro lado, la alta fragmentación impedía toda forma de mecanización). Un gran debate teórico desató en la década pasada (y sigue todavía) entorno a las posibles soluciones. Tres grandes bloques se han detectado: por un lado, los que apoyan una re-nazionalizacion de la tierra (los más ortodoxos); por otro lado, los que apoyan una privatización total de la tierra y, entre los dos, un grupo que se posiciona en favor de un mejoramiento del sistema de derechos de acceso a la tierra (contrapuesto a la idea de nacionalización/privatización). Sin embargo, el gobierno, en lugar de asistir como un espectador a este debate ha venido apoyando una serie de “experimentos” locales para testar directamente soluciones locales adaptadas a las diversidades del país.
Por lo menos 4 experimentos han sido llevados a cabo, forneciendo indicaciones muy preciosas para el futuro:
- caso de Meitan: el problema principal siendo la fragmentación y la continua redistribución de la tierra (que tenia que ser realizada cada vez que alguien moría o que alguien nuevo llegaba en la aldea). La respuesta del gobierno, después de algunos intentos iniciales rechazados por los productores, ha sido de crear formas contractuales de 20 años, sin referencia a nuevos llegados o muertos, de hecho, estabilizando la tenencia de la tierra; paralelamente, han sido permitidos derechos de transmisión hereditaria de la tierra, la posibilidad de intercambiarla con otros productores, sub-alquilarla y usarla como respaldo para crédito (mortgage). Un primer balance, después de unos 10 años de implementacion, parece estar dando buenos resultados.
- caso de Pingdu: el sistema de las dos tierras; aquí se ha tratado de darle respuesta a una expectativa muy fuerte de equidad social que los chinos comparten, lo que podrían no ser el caso con una distribución fija de la tierra como es el caso con el SRF. El intento de Pingdu se basa en la división de la tierra disponible en dos grupos: uno para la tierra de alimentación (food land) y el otro para la tierra de contrato. Los dos grupos sirven para dos propósitos: por un lado, el primero es para garantizar la autosubsistencia familiar, mientras que el segundo grupo sirve para la agricultura comercial. Todas las familias reciben tierra del primer grupo mientras que solo los que lo desean toman tierra del segundo grupo (obviamente pagando un impuesto mayor, además de deber devolver una parte de la producción al estado según un sistema de cuotas). Mientras que la tierra del primer grupo se distribuye de forma equitativa, de forma a garantizar la equidad social, la segunda se distribuye de forma a estimular una agricultura mas avanzada tecnológicamente (parcelas más grandes y periodo de por lo menos 5 años). En este caso también los resultados, después de algunos años de su implementaron, parecen responder de forma positiva a las expectativas locales.
- el caso de Shunyi: explotaciones colectivas; en este caso la problemática es bastante distinta y toca el tema de las áreas periurbanas (estamos en una contea suburbana de la capital Beijing). La evolución progresiva hacia una agricultura part-time, debido a la buena oferta de empleo extra-agricola, se ha acompañado por la necesidad de repensar a las formas de distribución de la tierra. A pedido de los propios agricultores, y para responder a una necesidad de aumentar las posibilidades de mecanización, se han constituido explotaciones colectivas, con bases bastantes distintas de las antiguas “comunas”. Los resultados no son todavía muy claros, sin embargo, los primeros datos disponibles parecerían indicar, junto con un aumento marcado de las productividades (debido a la mejorada mecanización) un aumento muy sensible en los sueldos ganados por dichos productores, superiores mismo a los salarios ganado por los productores part-time en las empresas de los alrededores.
- el caso de Nanhai: es una versión similar a la anterior, en una zona conocida por su rápida industrialización y urbanización. En este proceso, el tema de la reforma de la tierra emergió como central y esto por dos razones: por un lado por la necesidad de mejorar la productividad agrícola (la industrialización, al igual que en todos los países del mundo, se llevo las fuerzas productivas más dinámicas y joven, dejando a los viejos y los niños en las explotaciones). Segundo, por el problema de la programación del territorio: la urbanización y la industrialización rápida conllevaron conversiones de mucha tierra agrícola para usos non agrícola. Siendo esta conversión de tipo irreversible, la necesidad de preservar las mejores tierras apareció rápidamente como un tema central. La dificultad era la identificación del nivel institucional adecuado para organizar esta intervención y por eso fue propuesto un sistema de land-as-stock. Allí los miembros de las cooperativas, que sean o no productores, reciben un bono (tipo acciones). Dichos bonos, equivalentes a porciones de tierra (no definidas físicamente) son devueltos a la unidad administrativa superior que, de esta forma, puede planificar cual serán las tierras a ser utilizadas para fines agrícolas y cuales para fines no-agricola. Las tierras agrícolas serán enseguida redistribuidas a los productores (individuales o en grupo) según un sistema de “bid”. Los que no quieren meterse en el campo, de toda forma benefician a través de la cuota de su bono inicial, además de permitir de tener derecho de palabra en las asambleas donde se definen las estrategias productivas. A pesar de ser un sistema nuevo (tiene nos 5-6 años solamente), las indicaciones parecen ser extremadamente positivas.
Resumiendo, las características centrales de estos procesos son:
- la reforma de la tierra aparece como un tema complicado, en la encrucijada de equidad social y eficacia económica
- la clarificación de los derechos sobre la tierra ha demostrado ser un tema bastante difícil y controvertido
- la implementación de las reformas agrarias en China ha reflejado y deberá reflejar la diversidad de las condiciones locales
- el éxito de los intentos reformistas dependerá de la creación de un entorno dinámico, o sea del nivel de desarrollo de la economía rural en general y de la industria non-agricola.
Para terminar con Asia, no podemos descartar la zona del Pacifico: allí también el tema de la tenencia de la tierra está al centro del debate actual, sobre todo debido a los conflictos entre sistemas comunitarios y sistemas individualistas (propiedad privada). Como lo dice Rakai, los intereses divergentes de los inversionistas privados y de las poblaciones locales, incluyen dimensiones culturales[38] y financieras que están politizando rápidamente el debate (las similitudes con Africa es bastante evidente). Por un lado, está la variedad de los grupos locales, con sus tradiciones, idiomas, sistemas de acceso y uso de la tierra, testados en siglos de convivencia; por el otro lado la imposición de sistemas jurídicos, instituciones y estándar de vidas de tipo europeos, en muchos casos inapropiados a dichas realidades locales. Las lógicas de un desarrollo en armonía con los recursos naturales, en donde se mezclan variables socioculturales con otras económicas, basados en las familias alargadas, choca frontalmente con las lógicas de las economías de mercado, individualista, de molde occidental.
La esperanza es que los gobiernos locales logren encontrar soluciones que satisfagan a todos; sin embargo, el problema tierra, en el sentido desarrollista, presenta otras componentes criticas: la falta de técnicos experimentados, de asistencia técnica, de “managers” limita crudamente las posibilidades de un desarrollo sostenible.
Cuanto a los países del Este de Europa: como hemos dicho anteriormente, los países de esta región han tomado, de forma abrumadora, el camino de la privatización de la tierra, con un fuerte apoyo por parte del Banco mundial. Que la elección fuese una respuesta política más que técnica era obvio y, hasta un cierto punto, natural. Por su parte el Banco le agrega una componente ideológica que en este periodo histórico, se acompaña bien a los deseos de dichos gobiernos. Veamos cuales son los tratos dominantes de este enfoque[39]:
- el primer paso es la modificación del marco jurídico, para introducir la propiedad privada (así como otros tipos de contratos, tipo el alquiler, la mediaría, el “leasing”)
- de allí el paso siguiente es la privatización de las grandes fincas estatales (con el propósito de estimular la creación de unidades productivas menores)
- paralelamente, una acción en favor de la restitución de la tierra a los antiguos dueños desapropiados por parte de los gobiernos comunistas
- finalmente, el proceso se acompaña por la creación de instituciones adecuadas (registro, catastro...)
Resumiendo, este enfoque, los puntos claves son:
a) seguridad en la tenencia
b) desarrollar un mercado de estos derechos
c) definir y proteger otros interéses públicos legítimos.
Citamos solo uno de los tantos casos similares, el de Eslovena[40] : la ley de privatización de 1991 ha constituido la base para la reestructuración de todo el sistema económico; las repercusiones en el sector agrícola debían ser: la creación de un mercado de tierras; nuevas oportunidades para actividades generadoras de ingresos. Rápidamente las cuestiones cruciales han surgido, más allá de la fácil receta inicial: como estimular la capitalización en la tierra en las estructuras de ingresos existente en el país, así como la alta dependencia del part-time y en el ingreso agrícola (muy reducido); como estimular nuevas actividades generadoras de ingreso frente al progresivo envejecimiento de la población del campo (migración selectiva de las fuerzas más jóvenes).
Las respuestas que se están dando, ponen el problema del tamaño de las fincas como el primer aspecto a ser modificado. El deseo es de crear grandes fincas, con producciones orientadas al mercado (o sea, generadoras de divisas): debido a que esto solo podría darse si otra tierra fuese disponible (o sea, si los pequeños productores vendiesen sus tierras, permitiendo una consolidación entorno de grandes empresas), queda evidente que, al igual de lo que hemos visto en Kenya, esto solo puede obtenerse si los demás sectores logran crear oportunidades de empleo, conectado o no con la agricultura. Al no realizarse esta precondición, solo se obtendrá la aparición de sin tierra y de una nueva masa de emigrantes urbanos, más pobres que los anteriores.
Finalmente, América Latina. Para refrescar la memoria, en la tabla adjunta reportamos la situación de algunos países en cuanto a distribución de la tierra. Según el propio Banco mundial una de las características dominantes de estos últimos años ha sido el aumento de los conflictos ligados a la tierra, de hecho, obligando el Banco a aumentar sus financiamientos en el tema tierra (solo para Centro América han pasado de 0.5 millones de $ a 160 millones en un lapso de 5 años)[41].
País | % de minifundistas sobre el total de las fincas) | % de la tierra manejada por los minifundistas |
St. Vincent and the Grenadines[42] (Censo 1986) | 78% | 15% |
St. Kitts and the Nevis[43] (Censo de 1987) | 90% | |
Barbados[44] (Censo de 1989) | 90(incluyen sin tierras) | 10% |
Guatemala (Censo de 1979)[45] | 88% | 16% |
Honduras[46] (censo de 1989) | 55% | 7.7% |
Panama[47] (Censo de 1990) | 47% | 0.5% |
Colombia[48] (Censo de 1988) Encuesta Nacional Agraria (1995)[49] | 51% (incluyen sin tierras) 74% | 3.6% 13% |
Ecuador[50] (Censo de 1984) | 84% | 20% |
Venezuela[51] (Censo de 1985) | 73% | 4% |
Argentina[52] (Censo de 1988) | 23% | 0.2 |
Brasil (Censo de 1992)[53] | 62% | 8% |
Paraguay[54] (Censo de 1991) | 40% (incluyen sin tierras) | 1% |
Fuente: FAO-STAT |
Si tuviesimo que mirar a este sub-continente a partir de las propuestas/impuestas, el tema tierra hoy en día parecería ser esencialmente un problema de falta de titulación (Perú, Paraguay, Nicaragua y Honduras) y del desarrollo de mercados de tierras (Colombia, Guatemala, El Salvador, Brasil). Como escriben conocidos expertos en la materia, “una variedad de estudios está indicando que dichas políticas no se han demostrado ser las “panaceas” prometida. Mientras que los beneficios potenciales de derechos de propiedad claramente establecidos podrían ser substantivo debido a que la mitad de los hogares rurales no poseen títulos sobre su tierra, el contexto socioeconómico y político en el cual operan dichos productores conspira a la encontra de ellos. Las evidencias disponibles hasta la fecha indican que lo que se ha logrado es nada mas que “modernizar la inseguridad”” (Kay).
C. Kay, a la par de varios otros especialistas, (Mathieu, Platteau etc.) plantea el necesario reconocimiento que los sistemas de titulación y de arriendo organizado por las comunidades rurales ofrecen en muchos casos mayor seguridad y flexibilidad a los productores que los esquemas propuesto por el Banco Mundial: “los campesinos al final resultan ser los perdedores en estos proyectos de titulación, debido a sus débiles posiciones en el mercado así como en el sistema político, que es incapable de proteger sus derechos sobre la tierra.
Si, al réves, miramos de más cerca a estos países, tal como las cifras anteriores evidencian, podemos ver como el problema principal sigue siendo una minifundización difusa en todos los países. Este dato parece indiscutible: a pesar de los intentos de reformas agrarias, más o menos sucedidos, las estructuras agrarias no han sido modificadas.
Por otro lado, el costo de la vida ha venido progresivamente aumentando, lo que, frente a un estancamiento de los posibles resultados económicos en sus micro-fincas, hizo que el peso de las actividades extra-prediales (off-farm activities) hayan venido aumentando progresivamente[55], llevando a varios autores a solicitar de desplazar el centro de la atención política hacia estas actividades, en lugar de retomar el camino incumplido del acceso al principal “asset”, o sea la tierra.
El otro aspecto común a todos los países de la región, es el aumento de los conflictos con las poblaciones indígenas para el control de la tierra. Entre los casos más relatados por la prensa internacional, recordamos Ecuador[56], Bolivia, Chile, se suman a las sempiternas luchas de los Garífunas de Honduras, de los Mayas en Guatemala, de los Mizquitos, Sumu y Rama en Nicaragua, los Amerindios en Guyana y de los distintos grupos etnicos en Brasil, solo para citar los casos más evidentes.
Resumiendo, los rasgos centrales de estos procesos son:
- un aumento de la conflictualidad entorno a la tierra, lo que la hace más insegura
- un mantenimiento de la minifundización en el campo, lo que, junto con bajo niveles tecnológicos, precios estancados para las producciones de estos productores, y aumento del costo de la vida, hace que las actividades compensatorias de tipo extra-predial están aumentando de importancia
- un mantenimiento de los flujos migratorios campo-ciudad, particularmente de los más jóvenes, por falta de posibilidades, lo que produce un inviejecimento de las poblaciones del campo. Este fenómeno no se dirigiria mas prioritariamente hacia las megaciudades, sino se trataria de un a migracion hacia centro urbanos de tipo intermedios,
- la extensión de las relaciones mercantiles y el fortalecimiento de un mercado de tierras.
C. Complementariedades de problemas y necesidad de nuevos enfoques
El rápido “overview” realizado en las páginas anteriores, nos indica claramente la existencia de una serie de concordancias y discordancias en las problemáticas de las distintas regiones/países (ver tabela en anexo). El hilo conductor que se sugiere es el siguiente:
Dualismo en la agricultura – empobrecimiento relativo y absoluto de los pequeños productores (por dificultad en el acceso a nuevas tecnlogias, a más tierra, a credito y a asistencia tecnica, lo que se repercute en dificultad en acceso a nuevos mercados; finalmente, su integracion en la economia de su región/país hace que estén cada día más sometidos a las influencias externas en la determinación de su umbral de reproducción, cuyo aumento relativiza aún más la pobreza anterior de dichos productores; - de alli la necesidad de buscar soluciones que pueden comprender: migraciones periodicas, segmentadas (mujeres primero, jóvenes), búsqueda de nuevas actividades para complementar las crecientes necesidades que no pueden ser satisfechas en la poca tierra disponible; - al aumentar la población en el campo, la dificultad en acceder a nuevas tierras hace que, a la par de las migraciones, se van dando con mayor frecuencias conflictos con utilizadores competitivos para la tierra (sean otros pequeños productores, sean otros utilizadores urbanos, empresariales) – frente a la perdurante ausencia de respuestas politicas por parte de sus gobiernos, la migracion hacia las áreas urbanas (para el año 2005 se estima que más de la mitad de la población mundial estará viviendo en áreas urbanas), la violencia en el campo, la utilización de la tierra para producción ilegales (ver UNDCP)[57], pasan a constituir fenomenos cada día más relevantes.
El esfuerzo es notable, así como la tarea a enfrentar. Si 40 años atrás se hacían revoluciones (y/o golpes de estado) en nombre de la tierra, no podemos olvidar como el control de la tierra sea el elemento desencadenador de conflictos armados entre paises (tanto en Africa, como en América Latina, Cercano Oriente, Asia). Que exista una necesidad de plantear el tema tierra (entendido como parte de los recursos naturales) en formas distintas de las vertientes ideologicas que han dominado hasta ahora el debate, tambien parece evidente. No podemos olvidar que las fuerzas de izquierda del escenario politico, se referian a una visión del campo y de sus actores a partir de una visión esencialmente ideológica (cuyas bases fueron formalizadas en el texto de Kautsky sobre la Questión agraria) a la cual se le está contraponiendo, en el versante opuesto, una visión de tipo neo-liberal sentada en la teoria de los property-rights.
El defecto común es de olvidarse que la relación del hombre a la tierra es algo más que una relación a una herramienta de producción. El caer en este equivoco permite a la visión de izquierda de proponer la transposicion de un modo de producción de tipo industrial en el campo, sublimado con una ideología de tipo colectivista, en donde el elemento clave era la ruptura de la relación particular entre el factor humano y “su” tierra. El modelo no funcionó, pero la derecha cayó (o esta cayendo) en el mismo error: la teoria de los property-rights considera este bien como un factor de producción independiente de las dinamicas sociales y pone al centro de la atención no el desarrollo de las fuerzas productivas (recursos humanos y naturales) cuanto de los mecanismos que favorecerian un desarrollo económico. Es como si en lugar de entrenar el ciclista, la atención del entrenador se encargase solamente de la bicicleta y del recorrido que deberan percorrer.
Es por eso que hoy en dia, a pesar de los aumentados esfuerzos entorno al tema tierra, la situacion no parece estar mejorando. Por un lado existe un desfase, que no podemos olvidar, entre el repunte del tema y el momento cuando los investigadores y demás actores del desarrollo vuelven a ocuparse de eso. Por otro lado, las pocas soluciones propuestas desconocen los elementos centrales del debate agrario, o sea la diversidad (de los actores, de las condiciones historicas, sociales, técnicas etc. de cada país/región), además de deber enfrentarse a una serie de preguntas/variables nuevas, lo que dificulta objectivamente la búsqueda de soluciones. Para este fin, es suficiente mirar la agenda que está siendo propuesta por parte de la principal red de ONGs (La Via Campesina), en función de la Campaña mundial de la reforma agraria: al tema, que podriamos llamar de “tradicional”, el del acceso a la tierra, se van juntando lo de la soberanía alimentaria, los alimentos transgenicos y finalmente el comercio de alimentos (a estos puntos, se le suman otros, implicitos en la agenda, que son los de género, de sostenibilidad ecológica-ambiental).
Esto es para decir que la formula para juntar en una sola ecuación todas estas variables no ha sido encontrada aún. Lo evidente es que al no-búscarla, no se resuelve el problema. Personalmente pienso que a la par de una visión integradora de estas variables, sea fundamental su contextualización histórica, lo que significa pensar que no habrán modelos únicos, una sola ecuación, sino tantos modelos cuantas sean las situaciones socio-políticas de los distintos países, las relaciones de fuerzas internas etc.[58].
Moverse al interior de esta complejidad no es fácil, pero algunas pistas pueden ser vislumbradas. Primero, que entendemos por reforma agraria en los albores del siglo XXI (más allá de la definición inicial). Citando a un conocido profesor francés, podemos decir que "toda reforma surge al comprobar la inadecuación de las instituciones a la realidad de las estructuras vigentes". De acuerdo con otro gran conocedor de los problemas agrarios, podemos afirmar que la reforma agraria sólo se justifica cuando hay una cuestión agraria. Existe una cuestión agraria cuando las relaciones económicas, sociales, políticas y culturales del campo son un impedimento para el desarrollo[59].
En el aspecto agrario tal desarmonía se manifiesta en las relaciones entre los factores productivos: la tierra, el capital, la mano de obra y el progreso tecnológico, considerados bajo los aspectos de la eficacia económica, de la sostenibilidad ambiental y de la justicia social. Cuando se reconozca la existencia de esta desarmonía, se pondrá en obra un conjunto de operaciones para readecuar la estructura territorial de un estado o de una región mediante la modificación de las relaciones sociales, con el fin de asegurar la mejora de las técnicas de cultivo y el aumento de la producción agrícola. A este conjunto de medidas se suele llamar "reforma agraria".
Las implicaciones más directas de esta definición son las siguientes:
· Trátase de un proceso históricamente determinado, pues es producto de la história política, económica, social, técnica, cultural y física de cada país.
· Igualmente podemos decir que la reforma agraria se concibe como una combinación apropiada y coherente de medios de producción para la explotación del medio y la administración del espacio. O sea, una reforma agraria no puede ser sobrepuesta al sector rural, siendo, por esta razón, un producto social.
· La reforma agraria no es una actividad permanente. Se trata de una intervención excepcional para resolver la cuestión agraria. Por lo tanto, para diseñar un programa de reforma es indispensable caracterizar el problema agrario (para quiénes se hacen estas reformas), pues éste tiene especificidades que son propias y tal vez únicas en cada país.
La identificación del grupo meta es el segundo punto clave: para muchos actores parece claro que deberían ser los sin tierras, los excluidos. Es importante resaltar este aspecto porque la “primera generación” de las reformas agrarias tenía como objetivo principal la destrucción del latifundio; la segunda generación (tal como definida en la nota 3) ya se propone la creación de un marco jurídico/institucional propicio al desarrollo económico (pero no eligiendo claramente los pequeños productores, los sin tierras, las comunidades indígenas como grupos metas del proceso).
Nuestra elección va en favor de estos grupos, que deben ser puestos al centro de la elaboración de propuestas de políticas de reformas de las estructuras agrarias. La razón es a la vez económica y ética. Por el lado económico, se trata simplesmente de recordar como la acumulación inicial en las agriculturas diferenciadas de base familiar haya sido el elemento precursos de la revolución industrial moderna. Hoy en día los países desarrollados no estarían en donde están sin este proceso de acumulación prevía en sus economías campesinas (Bairoch, Mazoyer y Roudart). Por último, podriamos recordar los costos mucho más elevados para la creación de un puesto de trabajo en el área urbana, comparado con el mismo en el área rural[60].
La superioridad de las economías familiares frente a las granjas empresariales (sean publicas o privadas) ha sido ampliamente demonstrada en la agricultura, así que para nadie existen dudas al respecto hoy en día. Lo que probablemente no es claro todavía, es el concepto dinámico de “familia” que no se refiere, en terminos históricos, solamente al modelo nuclear difundido en el occidente actual. El concepto ha venido modificandose a lo largo del tiempo, y tiende a asumir conotaciones distintas según los lugares, es por eso que nos parece importante ampliar el grupo meta de las acciones de transformación de las estructuras agrarias a las comunidades indigenas (en el sentido etimologico de ser las que viven en el lugar). En particular, el reconomcimiento de las comunidades “indigenas” como parte de este grupo nos lleva a hablar de la componente ética que cualquier propuesta de desarrollo debe contener. Se trata aquí no solamente de estimular un mayor aprovechamiento de los recursos naturales según criterios productivistas, cuanto de favorecer una “mejor” utilización y por eso es fundamental partir del reconocimiento de los derechos que tienen los que primeros llegaron en el lugar, con sus modalidades complejas de relacionarse a la tierra. La tierra como parte de una cosmovisión, comparada a la idea de una tierra como bien instrumental[61].
Sin embargo, poner en el centro de la atención a la agricultura familiar, con su dinámica, su estructuración interna, no es suficiente per se para diseñar una estrategia de acción definida. Definido el objeto de atención es preciso aclarar la referencia teórica y el método de análisis. Las nociones y los conceptos utilizados clásicamente en agronomía, zootécnica y
economía agrícola para comprender los procesos productivos y sus variaciones, permiten aprehender y evaluar los procesos productivos a nivel de las explotaciones simples así como formalizar las propuestas de mejoramiento que les competen. Por lo anterior, estas herramientas siguen siendo necesarias para estudiar la práctica del desarrollo.
Sin embargo, cuando el grado de complejidad aumenta significativamente, hay que inventar métodos nuevos, que permitan aprehender el problema en su totalidad, en su complejidad y en su dinámica. El enfoque sistémico busca responder a esta problemática, apoyándose sobre una percepción global del problema, privilegiando el análisis de las interacciones, sus
orígenes y efectos, para llegar a una estrategia de acción por objetivos claramente identificados y jerarquizados.
Analizar la reforma agraria en un contexto sistémico significa localizar temporal y espacialmente sus limitantes, definir objetivos progresivos de desarrollo compatibles con el estado de las fuerzas de producción, a partir de una visión dinámica de la sociedad (de los grupos sociales).
En otras palabras, significa concebir la reforma agraria como una herramienta técnica a disposición de quien se pueda interesar en el tema del desarrollo agrario. En este sentido la reforma agraria no es más un patrimonio único de una corriente ideológica y tampoco considera "modelos" productivos o de organización social como el referente de fondo. Al
contrario, la reforma agraria se inserta en la dinámica propia de la sociedad, es un conjunto al cual se le aplica un método de análisis (análisis sistémico) pero cuyas conclusiones no pueden ser preconcebidas.
La atención privilegiada a la llamada "agricultura familiar" tampoco debe ser vista como una imposición. Sin embargo, si la historia nos enseña algo, si un análisis comparado de las situaciones agrarias entre los países desarrollados y los subdesarrollados sirve para algo, es cierto que la importancia de la agricultura familiar (de tipo empresarial) en los países
ricos está ya demostrada. Históricamente el modelo de la gran empresa con asalariados se demostró inadecuado para enfrentar las condiciones variables del mercado del sector agrícola.
La gran adaptabilidad de la empresa familiar, su capacidad de interiorizar cambios tecnológicos, de flexibilidad frente a una demanda continuamente cambiante, la pone en un nivel superior frente a las otras organizaciones propuestas (gran empresa agro-industrial, cooperativas de producción).
Sin embargo, la empresa familiar tiene la "potencialidad" de desarrollarse, lo que no significa automáticamente que ésta potencialidad se realice. Por eso es preciso reducir las "desarmonias" de las cuales se hablaba antes, para meter los factores de producción a nivel del empresario familiar. En este sentido se puede concebir una reforma agraria como una herramienta que tiene una validez económica y, por consecuencia, una validez social que pueda permitir el desarrollo de las fuerzas productivas.
[1] definimos como “estructura agraria”: “A complex of institutions with interconnecting sets of relationships between tenure structure, production structure and structure of supporting services, and other related rural institutions, each constituting an integral part of the wider whole”, United Nations, 1970
[2] definimos como “reforma agraria” : “Reform covering all aspects of institutional development, including land reform, tenure, production and supporting services structure and related institutions, such as local government, public administration in rural areas, rural education and rural social welfare institutions etc.”, United Nations, 1970
[3] “While long a matter of intense debate, the evolution of agrarian structures in Latin America's non-egalitarian economies—the "agrarian question"—has re-emerged for a number of reasons, not the least of which is the growing body of evidence suggesting that inequality is economically costly”( P. Parera, 1998)
[4] propongo de llamar este conjunto de propuestas de segunda generación de la reforma agraria; la primera siendo caracterizada por el proposito de derrumbar el latifundio, con una presencia masiva del Estado. Las visiones de comienzo de los años 90 se caracterizan por la búsqueda de una seguridad en la tenencia que deberia facilitar las inversiones económicas, tanto internas como externas (Herrera et al., 1997)
[5] T. Hauqe, L. Montesi, 1996
[6] A. Civici et. Al. 1996
[7] A. S.Kauzeni et al. 1998
[8] a este proposito vease Adedipe y alii: the LUD (Land Use decree, 1978) has served to increase the marginalization, dislocation and fragmentation of small agricultural holdings and has also rendered access to land more difficult for women. It has not improved security of land tenure and has therefore only intensified environmental degradation.
[9] ver Tanner-Groppo
[10] D. Stanfield et al. 1988
[11] http://www.worldbank.org/landpolicy/regions/eastasia/thailand/index.htm
[12] http://www.worldbank.org/html/extdr/extme/9624eap.htm
[13] Département d’Outre Mer; Térritoire d’Outre Mer: son posesiones franceses afuera de Francia
[14] J.M. Zhou, 1998
[15] Taleb, 1998
[16] Melmed-Sanjak & Lastarria-Cornhiel, 1998
[17] Kisamba-Mugerwa, 1998
[18] Gharbi, 1998
[19] “In the long run, active markets tend to favour a more efficient allocation of resources between small and large holdings, and transform the land tenure structure by shifting land to the resource-poor”, in Parera, 1998.
[20] Binswanger, Hans. 1987. “The Impact of Government Policies and Legal Provisions on Land Use, Land
Value and Agrarian Structure: Analytical Framework, Hypothesis and Terms of Reference”. Mimeo, The World Bank, Washington, DC., citado en Parera, 1998
[21] FAO, 1994, FAO 1995 a y b
[22] O.Delahaye, 1996
[23] para Polonia, Slovenia, Rep. Checa , Rep. de Slovaquia y Hongria ver Trivelli, 1997; para Lithuania ver B. Mikuta, 1997, para Estonia ver M. Maido Pajo, 1997 y para Latvia ver B. Ziemele, 1997
[24] productores con hasta 5.0 ha
[25] productores con hasta 0.5 ha
[26] productores con hasta 0.5 ha
[27] productores con hasta 0.5 ha
[28] Until 1991, 80% of the population was prohibited from owning or leasing land in over 80% of the country.
About 3.5 million black South Africans in urban and rural areas lost their land and rights in property through forced removals.(ODI)
[29] productores con menos de 1 ha
[30] productores con menos de 2.0 ha
[31] productores con menos de 1.2 ha
[32] productores con menos de 0.5 ha
[33] productores hasta 9 rai (serán1,6 ha?)
[34] productores hasta 1.0 acro
[35] productores hasta 2.0 has
[36] productores con menos de 3 ha
[37] ver R. Faruqee y K. Carey, 1997
[38] ver también Ezibbalike
[39] vease el texto: Legal Impediments to Effective Rural Land Relations in ECA Countries: A
Comparative Perspective - Edited by Roy Prosterman and Tim Hanstad, Rural Development Institute (RDI) Prepared for John Nash and Csaba Csaki, ECA, 1999
[40] ver M. Mesl en “Rural development International Workshop”, FAO, 1996
[41] http://www.worldbank.org/landpolicy/regions/centam/index.htm
[42] productores con hasta 1.0 ha
[43] productores con hasta 1.2 ha
[44] productores con hasta 1.0 ha
[45] productores hasta 7.0 ha
[46] productores con hasta 5.0 ha
[47] productores con hasta 1.0 ha
[48] productores con hasta 5.0 ha
[49] hasta 20 ha
[50] productores hasta 20 ha
[51] productores con hasta 19.9 ha
[52] productores con hasta 10.0 ha
[53] falta la específica sobre la dimensión (datos encontrados en el DataTerra)
[54] productores con hasta 5.0 ha
[55] Se estima que actualmente el ingreso rural no agrícola en América latina alcance el 40% del total del ingreso rural (Funes, 1999)
[56] La lucha de los indígenas por la tierra ha venido fortaleciéndose en los últimos años, sobre todo la de los Quechuas en la sierra, y de los Colorados y Cayapas en la costa. Recordemos la ocupación de la Catedral de Santo Domingo en 1990; la de la Asamblea Nacional por parte de la organización nacional indígena CONAIE en 1991; los violentos conflictos en Yuracruz, siempre en 1992, con 14 muertos entre los indígenas; así como la nueva ley de reforma agraria presentada en 1994, que provocó inmediatamente una hola de protestas el 14 de junio del mismo año con un número de muertos que varía entre 20 y 40 según las versiones, para llegar a las protestas actuales que están parando el país.
[57] Según estudios citados por la UNDCP, el sector informal (en el cual la produccion de droga es preminente) ocupa entre el 50 y 70% del producto domestico en Bolivia, el 30-40% en Colombia, el 30% en pakistan y el 50% en peru)
[58] ver, a este proposito, M. Mazoyer, L. Roudart, 1997
[59] AA.VV., Tierra, economia y sociedad, FAO 1993
[60] A este propósito caben recordar los trabajos del Convenio INCRA/FAO que confirman como el costo de creación (para la sociedad) de un puesto de trabajo en la ciudad gira entorno de 50,000US$, mientras que en el campo hoy en día estaría entorno de 5,000 US$ (10 veces menos)!
[61] Siendo consecuente, lo que estamos planteando camina en dirección de una tercera generación de reforma agraria, interesada a promover la ciudadanía a través de la tierra (y demás servicios). La integración social, la creación de puestos de trabajo, dándole tierra a los que no la poseen, en un marco de sostenibilidad ecológica y viabilidad económica pasa a constituir el eje direccional
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