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giovedì 21 gennaio 2016

Colombia, 2016: un acuerdo de paz?



Para no olvidar. Esta fue la propuesta que, a final de 2001, hemos preparado a la demanda del Presidente Pastrana, en apoyo al proceso que parecía estar cercano de concluirse con un acuerdo de paz. 2016 parece ser el año bueno, ojalá.  Recordemos siempre lo que decía, y sigue diciendo, mi amigo Darío Fajardo:
Para sembrar la paz, hay que aflojar la tierra (el libro los pueden comprar aquí https://books.google.it/books?id=KijPTzZpyfAC&redir_esc=y)

Acceso a la tierra y demás factores productivos
 Tabla de contenido

Objetivo                                                                                                                       
Diagnostico                                                                                                                               
Política de tierra: una construcción participativa                                                                       
Los principios aglutinadores                                                                                                    
Política de tierra: elementos de la construcción                                                                      
El triple juego entre mesas de negociación, áreas demostrativas y
            momentos de interlocución                                                                                         
Los momentos de interlocución con las demás instancias de poder: político,
            legislativo, económico                                                                                                 
La fase de formulación de un programa municipal de tierra y paz                                         
Las Zonas de Reserva Campesina                                                                                            
Asistencia técnica                                                                                                                    
El crédito y financiamiento                                                                                                     
-                     Acceso al crédito: Incentivo a la Capitalización Rural                                              
-                   Arreglo de cartera                                                                                                       
La importancia de la dimensión educativa                                                                             
Comunidades Afro-colombianas: planteamiento del problema                                             
Resguardos indígenas: planteamiento del problema                                                    
El  ordenamiento del territorio como acuerdo político                                                          
Municipalización versus regionalización                                                                                
El detalle de las recomendaciones (por grupo prioritario y nivel institucional)                     
-           Comunidades afro-colombianas                                                                                 
-           Comunidades indígenas                                                                                              
Pequeños productores y sin tierra                                                                                          
Instituciones locales (municipios y demás actores)                                                                
Instituciones intermedias                                                                                                        
Instituciones nacionales                                                                                                         

 Objetivo

Tal como fue indicado por el Gobierno de Colombia en las reuniones realizadas durante la misión, el grupo encargado del eje temático Acceso a la tierra y demás factores productivos tiene como objetivo de concretar unos puntos básicos, coherente entre ellos, en torno a la temática tierra, que tengan en cuenta las condiciones políticas actuales del país, que permitan alimentar de forma concreta el diálogo y la negociación sobre este punto. Debido a la brecha social existente en el país, que hace dominante un clima de desconfianza general entre las partes en causa, se considera central la traducción práctica de los principios aglutinadores de una política de tierra que sean discutidos y acordados en la mesa de negociación con una serie de experiencias en áreas pilotos que permitan de contribuir a crear un clima de confianza basada en logros concretos, de retroalimentar la negociación nacional, de hecho facilitando conseguir una paz duradera en el país[1].

Diagnostico

La construcción de la propuesta de tierra debe ser analizada a partir de los puntos siguientes:

1.      Existe una brecha social del Estado colombiano frente a sus campesinos. Varios autores la han señalado en el pasado; el Gobierno es consciente de eso y aspira a una propuesta que permita, más allá del contenido técnico formal,  progresivamente resolver este problema de dimensiones históricas[2].
 2.      Grave conflicto en el uso del suelo que origina importantes impactos negativos ambientales y demográficos.
 3.      En Colombia existe una fuerte tendencia a privilegiar el normativismo; tal como lo expresa un conocido experto del tema: “en la sociedad colombiana [se generó] una especie de tendencia ingenua: suponer que cada vez que hay un problema en la realidad social, la respuesta es modificar la norma” (Alejo Vargas Velasquez, 1999). En el sector agrario “Colombia tiene una larga tradición legislativa de reformas agrarias, acompañada de una ejecutoria sorprendentemente limitada de la misma” (Dario Fajardo, 1999).
 4.      Acompañada con la brecha social antes mencionada, proporcionada por la ausencia (por años)  del Estado en  diferentes regiones del país y consecuentemente la pérdida de su gobernabilidad,  algunos autores señalan, un progresivo proceso de delegitimización: “Los actuales gobernadores y alcaldes hablan del “gobierno” como un ente ajeno a ellos, aunque ellos son “el gobierno” del orden departamental y municipal” (Víctor de Currea-Lugo, 1999).
 5.      Distinta percepción del tiempo: “la percepción del tiempo que tiene el Gobierno es urbana y electoral; urbana, porque lo percibe como un recurso escaso y valioso; electoral, porque el tiempo para el Gobierno es un corto lapso que transcurre entre dos elecciones separadas por solo cuatro años [mientras que para la guerrilla] el tiempo es percibido en términos rurales, o sea, el tiempo no es un recurso escaso sino abundante y de amplia disposición” (Alfredo Rangel Suarez, citado).
 6.      Descoordinacion institucional, tanto en el ámbito central como periférico.
 7.      Insuficiencia histórica de recursos: "El presupuesto asignado al desarrollo del sector agropecuario se redujo en el 35.9% al pasar de $597.426 a $382.899 millones entre 1999 y 2000, presentándose una reducción altamente significativa del 60,6% en el rubro de inversión, al pasar de $344.055 a $131.588 en el presente año, manteniéndose prácticamente estables los gastos de funcionamiento (reducción de apenas el 5%) y los servicios de deuda ($29.000 millones). La Reforma Agraria  y la Adecuación de Tierras, dos programas importantes en materia de desarrollo social rural y modernización productiva, registraron una reducción alta en la inversión. La reducción del INCORA en este rubro fue del 60%, al pasar de $62.083 a $24.587 millones en el período 1999-2000; INAT pasó de $66.484 a $35.356 millones con una tasa de decrecimiento del 47%" (Contraloría General de la República, 2001).
 8.      Escasez histórica de recursos y/o uso ineficiente y malversación de los mismos.
 9.      Poder político y de acondicionamiento muy fuerte por parte de latifundistas
 10.  Altísima concentración de la tierra (la distribución de la tierra señala en 2000 la misma situación señalada en 1960[3]).

Política de tierra: una construcción participativa

El punto articulador del trabajo, tal como fue discutido y acordado entre las distintas instancias, es aquel mencionado como primer punto del diagnóstico: restablecer confianza.

El grupo de trabajo ha velado constantemente que estas propuestas sean suficientemente articuladas entre ellas, para tocar todos los principales aspectos de la cuestión agraria colombiana, considerando las condiciones político-financiera en las cuales está el Estado colombiano. De esta forma, el grupo de trabajo ha propuesto a la misión un conjunto de consideraciones, propuestas y un esquema de intervención considerados como viables en las condiciones actuales. Es por eso que nos pareció indispensable agregarle a la mesa de negociación con la insurgencia, otras mesas de diálogo con otros actores claves en el proceso agrario, de forma a facilitar la trascendencia del proceso y de su implementación, tal como se detallará a continuación.

Los principios aglutinadores

A partir de una lectura histórica de las relaciones sociales en el campo colombiano, nos pareció evidente que la construcción de una propuesta de política de tierra y agricultura debía partir de aclarar los puntos articuladores aceptables por la mayoría de los actores. Se trata de puntos aglutinadores que permitirían, al ser implementados, darle contenido político al progresivo cambio estructural que una política de tierra debería apuntar. Los puntos son:

1.      Ruptura de resistencias
2.      Aceptar la diversidad
3.      Flexibilidad
4.      Abanico de posibilidades
5.      Integralidad del proceso
6.      Iterativo (construcción por aproximaciones sucesivas)
7.      Trabajar con mecanismos existentes
8.      Poca dependencia de recursos externos
9.      Incentivar el uso sostenible de los recursos fundamentándose en una planificación/ordenamiento de uso y gestión del suelo que sea participativa y democrática, además de un reordenamiento demográfico
10.  Desincentivar el uso ineficiente de los recursos
11.  Incentivar mecanismos locales de recaudación de dinero

El método de intervención en el agro debe ser aquello de la CONCERTACION, a través de un proceso de NEGOCIACION[4].

Romper resistencias significa claramente que el Estado asume una responsabilidad política de trabajar para el conjunto del pueblo colombiano, rompiendo progresivamente aquella relación de dependencia política hacia los intereses de los grandes propietarios de la tierra, que ha sido la principal causa de la brecha de legitimidad social en el país.  Así mismo, los diferentes actores deben asumir su responsabilidad política en la búsqueda de puntos de encuentro para la construcción de la convivencia pacífica.

Aceptar la diversidad significa principalmente dos cosas: desde el punto de vista geográfico, la evidencia de la diferenciación territorial e histórica de las distintas zonas del país, comanda una política de tierra diferenciada, moldeadas alrededor de estas características. Esto indica la necesidad de trabajar hacia planes de desarrollo rural  regionales, según un proceso de concertación participativa de las distintas instancias involucradas. Desde el punto de vista social, significa admitir la plena ciudadanía de aquellos actores, indígenas, comunidades afrocolombianas, que hasta ahora han sido marginalmente considerados; esto también implica la elaboración de una visión de política de tierra que responda a sus particularidades, a unas cosmovisiones que no necesariamente parte del mismo conjunto de valores de los demás actores.

Flexibilidad es un adjetivo más para aclarar la necesidad de modular la política y su implementación de forma poco ideológica, entre la llamada economía campesina y la de tipo empresarial. La importancia crucial de la primera ya ha sido suficientemente demostrada, pero parece necesario repetir como no estamos en presencia de dos sectores alternativos, sino de dos caras de la misma medalla.

Abanico de posibilidades: el tema del acceso a la tierra constituye claramente un punto álgido en Colombia. Históricamente varios modelos han sido probados, ultimo el mecanismo conocido como “mercado de tierra” tal como fue previsto por la ley 160. Las evidencias históricas, tanto en Colombia como en los demás países donde se ha experimentado este modelo, no permiten concluir de forma evidente sobre los supuestos beneficios del mismo.  Mas allá, la percepción que el Estado hubiese renunciado a otros mecanismos, concentrándose exclusivamente sobre la “negociación voluntaria” dio una impresión de inflexibilidad, que ha sido causas de dificultades evidentes en el avance de un proceso negociado entorno al tema tierra.  Sin embargo, consciente de estas dimensiones, el MADR ha venido recientemente elaborando una propuesta donde se vuelve a presentar una amplia gama de posibilidades de acceso, dependiendo de las condiciones concretas.

Hablar de un abanico de posibilidades significa retomar el principio del pragmatismo: dependiendo de las condiciones locales se tratará de aplicar las medidas correspondientes. En este sentido la misión apoya completamente la posición actual del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que en su recién documento (octubre de 2001) menciona los siguientes instrumentos para facilitar el acceso a la tierra: expropiación administrativa de los predios, bienes e instalaciones agroindustriales provenientes del enriquecimiento ilícito; expropiación por beneficio general; arrendamiento con opción de compra; extinción del derecho de dominio sobre la tierra por el incumplimiento de su función social; compra directa; el mercado de tierras; la cesión voluntaria; el comodato; la tributación predial; mecanismos para controlar la concentración de la propiedad limitándola en las áreas reformadas; propuesta de un tratamiento especial para la población desplazada (decreto n. 2007 de septiembre 24 de 2001).

Integralidad del proceso: aunque declarar un principio de integralidad, de visión sistemica, no sea una novedad en los programas de reforma agraria colombianas, sin embargo creemos oportuno reiterar esta necesidad, debido a que los esfuerzos en estos últimos años parecen haberse concentrado en una visión reductora, esencialmente centrada sobre un método de acceso a la tierra y el problema de la titulación, dejando casi sin recursos las demás componentes fundamentales para permitir la consolidación de una economía campesina de base familiar, así como la viabilización económica y ambiental de los territorios titulados en nombre de las comunidades afro-colombianas e indígenas.

En este sentido la misión está de acuerdo con el MADR en considerar que el proceso de la reforma agraria "debe buscar conjuntamente formas que permitan a los diversos sectores integrarse en espacios dentro de la frontera agropecuaria, sin antagonismo excluyente, donde sea posible el encuentro de oferta y demanda de bienes y servicios para el sector rural y, competitivamente se pueda ampliar la incursión en los mercados externos, conjugando para ello el uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de producción, elementos coadyuvantes e imprescindibles para el logro de la convivencia pacífica" (MADR, octubre de 2001).

Iterativo es aquel proceso que no pretende tener todo resuelto al comienzo, sino más bien acepta que la construcción final es un proceso por aproximaciones sucesivas, con retroalimentaciones constantes, a partir de sugerencias y de la evaluación que se haga desde debajo de los resultados concretos logrados  hasta el momento. Esto significa que el objetivo final (una política nacional de tierra), debe ser entendido como el producto de un conjunto de esfuerzos que, a partir de las diversidades socio-territoriales, estimulen los distintos actores y sus representantes en un ejercicio de elaboración participativa de abajo hacia arriba. Este ejercicio va a necesitar tiempo, pero cuanto más el producto es una construcción realmente democrática, cuanto mayor su posibilidad de ser acotado e implementado. Por eso que la misión recomienda, a la par de este proceso de construcción progresiva, un trabajo complementario indispensable para mejorar la capacidad de los actores más débiles (comunidades afro-colombianas, indígenas, pequeños productores, sin tierra, desplazados) de participar activamente en este proceso.

Trabajar con mecanismos existentes significa querer trabajar sobre los puntos débiles de las instituciones, conscientes de sus limites pero también conscientes que no es la ingeniería institucional o una supuesta nueva institucionalidad que resuelve el problema, sino el trabajo constante, con confianza, alrededor de un cuerpo de técnicos que deben ser mas motivados. Esto no significa que no se hagan necesarios ajustes en el camino, tanto en lo normativo como en lo institucional[5].

El mecanismo buscado por la Misión es de evitar grandes declaraciones y trabajar concretamente hacia el cumplimento de unos objetivos mas realistas (de allí el juego entre negociación-dialogo e implementación-demostración). A medida que se consiga fortalecer el dialogo y la confianza recíproca, será posible pasar a la profundización normativa e institucional que se considere necesaria.

El problema de los recursos: la Misión considera necesario que el Gobierno, al asumir el reto de trabajar para la paz en el campo, debe enviar señales claras de reversión del proceso de constante reducción del presupuesto destinado a este sector. La Misión está consciente de las limitaciones presupuestales del país, por eso no aboca a cambios de grande magnitud; sin embargo, reitera la necesidad de enviar este tipo de mensaje como medida complementaria hacía el objetivo de llenar la brecha social histórica en el campo. La Misión es consciente que este tipo de medida no va a asegurar recursos suficientes para un programa de esta magnitud por esa razón se consideran también mecanismos complementares. Por un lado el tema de originar recursos a escala local, que será analizado más adelante; por el otro lado eventuales recursos externos. La Misión considera esta posibilidad con debida cautela, para no crear ulterior dependencia externa del país sobre un asunto tan dramático como este. Es por eso que lo esencial de los mecanismos a ser puestos en obra deberán contar, después del arranque del programa (para lo cual serán necesarios fondos externos), con recursos propios al país, sean de origen pública o privadas.

Al parecer, existe igualmente un problema de mal manejo de los recursos transferidos en el ámbito local, lo que levantaría, de una parte,  una necesidad de mejoramiento presupuestario de los funcionarios responsables (capacitación) y de otra, incentivar un control social mediante las veedurías ciudadanas sobre la adecuada aplicación de los recursos, así como aplicación de la justicia contra los casos de corrupción (evitando la impunidad) .

De acuerdo con lo informado por la Contraloría General de la República, a parte el problema de la reducción de los recursos adscritos a las instituciones del Agro, existen tres problemas críticos relativamente a la ejecución del presupuesto que, en orden de importancia, son: 1) Centralización del presupuesto por parte de las entidades sectoriales, 2) Ejecución parcial de los programas de inversión, en tanto la constitución de un alto porcentaje de reserva presupuestal, 3) Ejecución tardía e iniquidad en la asignación presupuestal y, 4) El desarrollo de los diferentes programas y proyectos de inversión no consulta la focalización de éstos, en cuanto se pueda lograr el impacto en términos del bienestar económico y social de las comunidades beneficiadas.

Incentivar el uso sostenible de los recursos, significa trabajar para el cumplimiento tanto de la legislación ambiental existente, como de un proceso de ordenamiento territorial pragmático y, sobre todo, realista. Es evidente como exista una relación clara entre la desigual distribución de la tierra, el desalojo forzoso de miles de campesinos hacia áreas que deberían ser protegidas desde el punto de vista medioambiental. La Misión considera sea necesario activar mecanismos de reinserción productiva, tanto de la población desplazada, como de los campesinos que han sido desalojados, dentro de la frontera agrícola, lo que permitiría de activar programas de manejo sostenible de los recursos naturales en las áreas a ser protegidas. El abanico de posibilidades para acceder a la tierra o para trabajarla productivamente, junto con la presión sobre los terratenientes para que cedan parte de la tierra que, siendo de vocación agrícola, se encuentra improductiva o deficientemente explotada,  son algunos de los elementos iniciales de esta estrategia, que evidentemente no se limita al acceso al recurso. Para fines de uso sostenible, existe una problemática evidente en los resguardos indígenas y en los territorios de las comunidades afro-colombianas. Al no reconocer estas prioridades geográficas, y al no afectar recursos para proyectos y programas productivos o eco-sostenibles, el abandono de estas comunidades a ellas mismas, en un proceso histórico de descapitalización económica y cultural, se traduce en un mal manejo de los recursos. Por ultimo, el gran problema de la adecuación del uso actual y potencial del suelo, que en Colombia es una forma diplomática para tratar el tema de la potrerización (avance de la ganadería). La solución no pasa por una liquidación del latifundio, por la sencilla razón que no están dadas las condiciones políticas. Si por un lado se hace necesario preparar  un abanico de medidas de presión sobre aquellos productores, el objetivo central es lo de trabajar hacia la separación de los legítimos intereses económicos de aquellos empresarios ganaderos de aquellos otros actores, latifundistas extensivos, que constituye el verdadero problema económico y ambiental del país.

En este sentido, la relación con el principio de desincentivar el uso ineficiente de los recursos es evidente. Esto se centra claramente entorno al fenómeno que acabamos de mencionar. Tal como  lo dice el MADR (octubre de 2001) "la ganadería extensiva o con sistemas de producción ineficientes realizada en suelos de aptitud agrícola o forestal, genera menos empleo, problemas ambientales y en muchos casos limita el acceso a la tierra de campesinos que podrían hacer un uso más eficiente, generando ingreso y estimulando la demanda de bienes y servicios". En este sentido será necesario considerar una serie de medidas de tipo macroeconomico para presionar a estos actores; una de ellas seria el mejoramiento del impuesto predial, aumentando sus porcentajes y su recaudación, para gravar a los propietarios de tierras en función del uso y tamaño de la propiedad.

Por lo anterior se hace necesario asumir unos criterios mínimos de planificación/ordenamiento del suelo a nivel nacional, priorizando las regiones de frontera agropecuaria o de vocación agrícola y pecuaria y de la misma manera zonas que por sus condiciones geográficas es conveniente dejar de explotar. De lo que se trata es de cerrar la frontera agrícola, creando mecanismos de incentivo al retorno en las tierras agrícolas poco y mal utilizada dentro de esta frontera, de forma a contrarrestar el desplazamiento forzoso de parte de la población campesina y de las comunidades afro-colombianas e indígenas hacia tierras non aptas para el uso agrícola.

La Misión considera políticamente viable una reforma de este tipo aun cuando, basándose en experiencias de otros países similares (ej. Brasil) no es de esperar, en lo inmediato, un aumento muy relevante de la recaudación ni de la oferta de tierras. Las razones son conocidas: no solamente la necesidad de disponer de un sistema de información actualizado y expedito por parte del IGAC, sino el poder coercitivo que los terratenientes tienen en el ámbito local (municipal). Es por eso que la elección de los municipios demostrativos deberá tomar en cuenta esta variable, tratándose de una variable económica directamente vinculada al resultado final, o sea el restablecimiento de confianza entre los actores[6].

Incentivar mecanismos locales de recaudación de dinero: la falta de recursos es la tónica en todos los países, sobre todo cuando se toque el sector agrario. Sin embargo existen dos procesos que deben ser progresivamente mejorados: por un lado el cobro de los impuestos prediales que deberían servir para los gastos de funcionamiento de los municipios y que actualmente, por una serie de razones, son muy reducidos. El otro es el mal uso administrativo, el poco conocimiento, que hace que, de acuerdo con Planeación Nacional, una cantidad importante de fondos sean perdidas por ineficiencia en su manejo, pero también por los muy conocidos procesos de corrupción que debilitan el manejo local de los recursos.

Las presiones recibidas por parte de los Alcaldes son conocidas, así que no tenemos la esperanza de revertir inmediatamente este proceso. Sin embargo, se presume que en las zonas pilotos, por las condiciones de paz que son el pre-requisito para entrar en esta fase, y por el "dialogo" que el gobierno habrá realizado con aquellos actores (ver arriba) parece realista pensar que esta fuente presupuestal pueda progresivamente mejorarse.

Política de tierra: elementos de la construcción

El punto inicial se refiere a la identificación de los elementos de articulación concreta entre los principios mencionados anteriormente y la realidad de campo. Dicho de otra forma se trata de identificar donde están los alvéolos pulmonares que permitan al sistema tierra de funcionar. En este caso la decisión unánime ha sido el nivel municipal; esto porque si la resolución negociada de conflictos por la tierra no funciona a este nivel, no hay política nacional que la pueda imponer.

Trabajar en el ámbito municipal conlleva dos riesgos: por un lado el de caer en una municipalización de la reforma agraria, sin ninguna visión de orden superior, sea en el ámbito regional sea en el ámbito nacional y, por el otro lado, el riesgo de caer totalmente dentro del esquema de poder local corrupto de lo cual ha aprendido a servirse también la guerrilla, así que de hecho todo el trabajo podría acabar con un simple refuerzo a los núcleos de poder de un (insurgencia) y otro (terratenientes) de los actores, sin desembocar en ninguna dinámica de desarrollo.

El triple juego entre mesas de negociación, áreas demostrativas y momentos de interlocución

Si es a escala municipal (y su entorno) que se demostraran y concretaran las buenas intenciones sancionadas por los principios aglutinadores de una política de tierra para Colombia (mesa de negociación nacional), sin embargo, debemos tomar en cuenta, dentro del principio de pragmatismo, la importancia de otros actores, muchos de los cuales no participan directamente al proceso de negociación, pero que si influyen (o pueden influir) en el éxito o fracaso del mismo.

Estamos hablando, por un lado, de las instituciones del Estado a nivel departamental y municipal, cuya participación en el proceso negocial es recomendada, según un esquema que se presentara a continuación. Junto con ellas, van aquellos actores económicos privados, cuya alianza es fundamental dentro del diseño de un modelo mas realista y viable.

Por el otro lado, existen actores políticos (terratenientes, Comisión Quinta) con quien el gobierno debe necesariamente abrir y/o mantener un dialogo para conseguir, partiendo de su debilidad actual, recursos económicos, tierra, luz verde para realizar una política macroeconómica  que permita acceder a los recursos productivos y redistribuya mejor el valor agregado, además de un pacto político de mejor cumplimiento con las leyes del país (función social de la propiedad, respeto ley ambiental, cumplimiento con impuesto predial etc.).

Lo anterior es para decir que la articulación practica del proceso de acceso a la tierra y demás factores productivos, debe ser visto como un juego en distintos y complementarios niveles: mesa de negociación nacional Gobierno-guerrilla; momentos de interlocución para asegurar la retaguardia; mesas de negociación local para asegurar el soporte local (departamental y municipal) para aquellas áreas demostrativas donde se implementaran los principios constitutivos de la futura política de tierra.

Pasamos ahora a analizar de forma cronológica el proceso de elaboración de la futura política de tierra[7].

La primera fase de la negociación se concentrará entorno de los principios aglutinadores para una futura política de tierras y desarrollo rural. A la luz de las posiciones expresadas públicamente por las partes, esta tarea no parece la más difícil, debido a la existencia de varios aspectos convergentes dentro de las distintas posiciones.

A medida que avance este primer momento, se hará más urgente la necesidad de identificar áreas concretas[8] donde sea posible poner en práctica estos principios, partiendo de los Departamentos.

Una vez que se logre un acuerdo sobre  los departamentos demostrativos[9], nos parece clave que se considere un segundo momento de dialogo (en la mesa técnica sobre tierra) donde, a la par del gobierno y de la insurgencia, sean llamados a participar tanto los gobernadores de aquellos departamentos como los representantes de aquellas instituciones clave a ese nivel (tipo Incora). De lo que se trata aquí es esencialmente de “poner la cara” y “meter el dedo” dentro de un proceso que la instancia superior querría que se diera en esos departamentos pero para lo cual seria oportuno la aprobación de las instancias locales.

De la misma manera, una vez que se logre un acuerdo sobe los departamentos, se tratara de entrar en el detalle de los municipios donde intervenir en la fase piloto. El método debería ser igual, o sea, identificar una serie de alternativas (que tomen en cuenta el criterio de la existencia local de buenos elementos) y meterla en la mesa para ser acordada. Esto porque existen municipios controlados por la guerrilla, otros por parte de los paramilitares, etc. y para que el resultado final no sea considerado como “de parte” este momento debe ser participativo. Una vez mas el punto álgido es la aprobación de estos municipios por parte de los actores que estarán jugando la pieza en el teatro, o sea el alcalde, el consejo municipal, las asociaciones veredales, (juntas de acción comunal o veredal)  y/o otros actores indicados por las partes. La razón de no limitarse al consejo municipal es que, aun cuando teóricamente este represente la totalidad de los intereses del municipio, es conocido como los intereses de los grupos más débiles, por ejemplo las comunidades, no son tomados en cuenta. También existen actores (tipo los paramilitares) que oficialmente no existen, pero sin los cuales en ciertos lugares no será posible entrar.

Es evidente que se trata de un proceso largo, que va mas allá de la contingencia inmediata, pero que toma en cuenta el aspecto que nos parece central de la necesaria aprobación democrática del proceso.

Para fines de proceder con la elaboración de un perfil de proyecto, y con el propósito de proporcionar algunas ideas concretas donde podría darse este ejercicio, hemos utilizado cuatro criterios que nos parecían importantes (y los datos disponibles): la existencia comprobada en el ámbito local de instituciones comprometido con este tema (información comprobada a través de las oficinas regionales de Incora); la existencia de un sistema de información territorial (catastro) funcionante (información proporcionada por IGAC); la presencia de un dialogo “informal” entre instituciones del gobierno y de la insurgencia, particularmente dentro del aspecto educativo, cultural (información proporcionada por el Ministerio de la Educación); por ultimo hemos utilizado los valores del índice de sostenibilidad socio-eco-ambiental construido por el Gobierno.

Al cruzar estas variables dentro de las áreas pre-seleccionadas por el gobierno, se han identificados los Municipios de Miraflores, San José y El Retorno en el Guaviare, de San Jacinto, Carmen de Bolívar y San Luis Nepomuceno en Montes de María como aquellos que presentarían mejores valores en este sentido. Por razones de oportunidad política pareció importante incluir un área problemática desde el punto de vista de la temática Afro-Colombiana y, en cooperación con el programa de asuntos Afro-colombianos del Incora, la zona del Bajo Atrato, Depto. del Chocó, ha sido indicada como altamente prioritaria.

Los momentos de interlocución con las demás instancias de poder: político, legislativo, económico

La mesa de negociación nacional entorno al tema tierra deberá ser acompañada de una serie de momentos de interlocución con otras instancias, mencionadas a continuación, con los objetivos de informar, asegurar la retaguardia, sensibilizar  actores para que cambien de actitud y enviar señales políticas que confirmen la buena voluntad de proceder, paulatinamente pero progresivamente, con un camino de cambio estructural de las relaciones sociales del agro (de la dependencia al protagonismo); se consideran 5 mesas distintas pero complementarias, con: I) los terratenientes y sus representantes, ii) los otros ministerios claves, iii) el poder legislativo (particularmente Comisión Quinta), iv) los gremios empresariales del agro y v) los gremios campesinos.

Como hemos adelantado, hay varios objetivos a ser alcanzados con esos momentos: de forma general lo de la democratización de la información, o sea, en un proceso de construcción por aproximaciones sucesivas, donde el objetivo mayor, a la par de la reactivación socioeconómica del campo es el restablecimiento de una confianza mínima entre los actores, parece fundamental una actitud de apertura en este dominio.

Pero, si este criterio se aplica de forma general, hay otros temas más delicados que deberán ser tratados más confidencialmente: el primero es el problema de la concentración de la tierra y del uso ineficiente que de ella se hace. La Misión considera que el Estado no tiene actualmente la capacidad y fuerza institucional y política para poder IMPONER mecanismos punitivos a los terratenientes. Este es un punto álgido en la discusión, que hace que en muchos actores se confunda el Estado, su Gobierno, con los intereses particulares de los terratenientes. Si bien el área de coincidencia parece bastante elevada, es fundamental que el Estado y su Gobierno, trabaje claramente a la separación de los intereses superiores del primero, con respecto a los intereses particulares del segundo grupo.

Este déficit de legitimidad social  es el punto donde se han abortados los intentos de reforma agraria en este país. Por eso es que, considerando la buena disponibilidad del Gobierno actual, en nombre de los intereses superiores del país, es fundamental que, en estos diálogos francos y abiertos sea tocada esta variable dramática. El objetivo es claramente no solamente de remover obstáculos (una posición neutra), sino de conseguir una posición suficientemente abierta para que se materialice aquella propuesta, avanzada por los terratenientes un par de años atrás, de disponibilizar un 10% de las tierras en su posesión para fines de reforma agraria[10]. También será necesario obtener un acuerdo en cuanto a una distinta actitud en lo referente al impuesto predial en el ámbito municipal así como en lo referente al cumplimento de las leyes (tipo la ambiental). Este acuerdo es cabal para aumentar la credibilidad del gobierno en el momento que se pase de los grandes principios hacia su implementación concreta en las zonas pilotos. Para este fin, será aconsejable trabajar una estrategia que permita progresivamente diferenciar, dentro de los grandes terratenientes, los empresarios, cuya estrategia de inserción competitiva deberá ser estimulada, de los latifundistas extensivos que se convierten en un obstáculo evidente para la democratización del país. Hasta cuando los intereses de unos (latifundistas extensivos) quedarán mezclados con aquellos legítimos de los empresarios ganaderos, el riesgo es que no se avance concretamente en ninguna dirección.

La Misión es consciente que esta debilidad estructural del Estado tendrá que ser revertida, pero es evidente que se trata de un proceso culturalmente muy largo, mientras que las expectativas del país son de conseguir resultados concretos, con mecanismos no totalmente artificiales, en tiempos más razonables.

Otro momento de interlocución será la con los demás ministerios que tienen que ver con el tema agrario, sea por el lado financiero (Hacienda, Planeación) sea por el lado de ocupación de suelos (particularmente Minería). Con los primeros, la discusión se centrara en la necesidad política de enviar una señal de cambio estructural en lo referente a los fondos del presupuesto nacional a favor del agro (en general, no solamente al tema reforma agraria). Es evidente que no se pueden esperar milagros, pero aunque reducida, una señal en esta dirección parece indispensable para darle credibilidad al proceso de cambio estructural.

Más complicado aún parece el diálogo con Minería: conocidos expertos del sector agrario colombiano hablan abiertamente de una contrarreforma agraria que se estaría dando en torno a los megaproyectos y en relación con las cuestiones minera y petrolera (Valderrama, Mondragón, Misión Rural, Vol. 2, 1999). Según estos autores, el proyecto de ley de Código de Minas del gobierno recién aprobado, “es un proyecto de contrarreforma agraria, que autoriza al Ministerio de Minas a expedir un título minero, y quien tenga un titulo minero le puede decir al que esté allí, sea indígena, campesino o inclusive terrateniente, que eso ahora no es de él. Como sabemos el Estado es propietario del subsuelo, pero resulta que lo que se quita al campesino es el suelo. Entonces quienes decían que no podía haber expropiación por vía administrativa para reforma agraria, aprobaron en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes una expropiación, ya no sólo por vía administrativa sino por vía privada, porque quien hace la expropiación es la empresa minera, y no el Estado. Si el campesino no negocia, el minero le entrega al alcalde una caución, le pide cuál es la compensación que le tiene que dar al campesino, y a él lo sacan a la fuerza, y si él quiere reclama después el deposito que dejó la empresa minera en la alcaldía del municipio. Eso no es otra cosa que la privatización de la expropiación, pero no para expropiar a los grandes propietarios sino a los campesinos”.

Otro momento de interlocución, muy relacionado con esta, es el que se mantiene con la Comisión Quinta de Senado y Cámara. Aquí se trata de conseguir una aprobación de los distintos pasos metodológicos y de las demandas política y legislativa que este proceso va a necesitar, de forma a que los Negociadores del Gobierno no queden desprotegidos políticamente cuando avancen con la guerrilla en este tema. Dentro de esta discusión, el tema legislativo presenta una importancia evidente que aquí mencionemos: por un lado las modificaciones a la ley 160, por el otro lado la reglamentación de la ley 70, el cumplimiento de la ley ambiental, la revisión de la ley de impuesto predial, la propuesta de ley para el saneamiento de las carteras morosas y lo que toca al Código de Minas[11]. Todos estos puntos deberían ser tratados de forma progresiva, a medida que avance el dialogo.

A seguir, el otro momento de interlocución se dará con los gremios empresariales, sea a escala nacional, sea a escala departamental o regional, que podrían entrar en programas de alianzas productivas, asociativas con parte de los pequeños productores de las zonas demostrativas. Nos parece importante que a medida que avance la selección de las zonas piloto, la preocupación de que hacer con la tierra, sea colocada en la mesa de discusión sin esperar de haber implementados los mecanismos para facilitar el acceso. Lo que es claro para la misión es que cada día más avanzamos hacia un nuevo paradigma en el campo; de uno basado en lo de "vender lo que se produce", a uno basado en "producir lo que se vende", lo que implica mayores atenciones en todos los aspectos de transformación, comercialización y mercadeo de los productos. Como ya se ha dicho, aplicando el principio de no reinventar la rueda, se tratará de primero utilizar aquellos mecanismos que ya se están testando en el país, de forma a promover una sinergia de iniciativas más que de adicionar una más.

Finalmente, un momento de interlocución con las asociaciones campesinas es importante para fines de afianzar la democracia en el país. No se trata solo de informar sobre los avances, sino también de tener una actitud de explicación y de escuchar sugerencias, comentarios, que puedan retroalimentar el proceso negocial.

La fase de formulación de un programa municipal de tierra y paz

Empezamos diciendo que es aquí el riesgo mayor que todo el ejercicio se transforme en un juego de poder local. La decisión de trabajar dentro de limites presupuestarios y de limitar la dependencia de recursos externos tiene que ver con la tradición de transformar estos ejercicios de diagnósticos municipales en una larga lista de “deseos” que, si aceptada, solo sirven para fomentar el clientelismo local.

Saber lo que queremos evitar (la shopping list) no significa que tengamos claro lo que queremos. Dejar este ejercicio abierto podría ser contraproducente, terminando inevitablemente con aquella lista que queremos evitar Por eso que un eje conductor debe existir y, a juicio común, debe referirse al tema tierra.

El diagnostico de la demanda de tierra, así que de su actual disponibilidad, es un ejercicio para lo cual Incora ya esta habilitado. De lo que se trataría aquí, para evitar demasiadas injerencias externas, seria de abrir este proceso a una forma mas publica y participativa. También no debemos olvidar que para estos procesos demostrativos, habrá que tomar en cuenta los diálogos a escala nacional con los gremios de los terratenientes, cuyo resultado esperado es de facilitar, en el ámbito de estos municipios, el acceso a la tierra, a través una negociación dentro del abanico de posibilidades que están propuestas actualmente.

A este diagnostico inicial habría que sumarle otros componentes que permitan tener una idea más completa no solo de esta necesidad inicial sino de lo que se pretende hacer con estas tierras, y de allí las necesidades en términos de crédito, asistencia técnica, aspectos de mercadeo, aspectos de educación, salud, de sistemas de vida que consideren también las especificidades de demandantes distintos de los tradicionales campesinos, o sea los indígenas y los negros. De lo que se trata es de crear una capacidad de realizar unos diagnósticos de estos sistemas agrarios, finalizados a elementos concretos para la inserción de la propuesta dentro del Plan de Desarrollo y su posterior análisis por los Ministerios e Instituciones nacionales (y departamentales, debido a que una parte de las transferencias se originan a este nivel) encargadas de la aprobación y transferencia de recursos.

La fase siguiente, una vez realizado el diagnostico, es la ARTICULACION /  NEGOCIACION entre los actores locales. El objetivo es de llegar a un acuerdo local relativamente al problema tierra (que es claramente el más contundente entre todos). No olvidemos que aquí se trata de actores que, aun cuando se conocen, no tienen relaciones iguales, mas bien asimétricas: hay unos poderosos, que concentran la tierra y el poder político por un lado, y unos desposeídos, en muchos casos analfabetos o casi, poco organizados, por el otro. En el medio, están los actores institucionales cuya actualización es a veces bastante controvertida, por ser sometidas a las presiones de “los de arriba”. Es allí donde la elección de los lugares demostrativos iniciales es clave.

Por un lado se tratará de demostrar que efectivamente el Gobierno implementa el abanico de posibilidades para acceder a la tierra tal como lo estaría planteando en el ámbito de principio. Por eso es que el Incora deberá estar preparado y posibilitado a utilizar los mecanismos mencionados arriba: la expropiación, la extinción de derecho y demás mecanismos.

Volviendo a la negociación: es bastante probable que para hacer correr bien el dialogo entre actores que no tiene el habito de hablarse, no sea suficiente esperar en la buena voluntad de los mismos, para lo cual si por un lado el mecanismo del dialogo nacional (entre gobierno y terratenientes) debe servir a abrir puertas, en el ámbito local se prevé la necesidad de la figura de un/a ARTICULADOR/A o NEGOCIADOR/A que facilite esta búsqueda de dialogo y este largo proceso de crear confianza. Esta figura(s) ad-hoc, no necesariamente debe ser un funcionario de gobierno, puede ser personal del mundo no gubernamental o, mismo, en el futuro,  personal capacitado procedente del sector militarizado, siempre y cuando quede claro que de lo que se trata es una figura imparcial, aceptada por las partes.

Decimos que se debe tratar de una figura ad-hoc porque la figura de arbitro en las negociaciones debería ser asumida por las autoridades municipales, sin embargo, el déficit de legitimidad que presentan actualmente hace necesario pensar en la posibilidad de recorrer a otra figura.

Una de las actividades adicionales que este/a ARTICULADOR/A deberá cumplir, se refiere a la articulación con las demás instituciones que tengan programas  o proyectos en el territorio. Es practica común, desafortunadamente, que estos programas no sean articulados con los actores locales, mas allá de una simple declaración de intentos iniciales. Esto se debe a una cultura institucional basada en la nucleización de la información, en la desconfianza reciproca lo que va a llevar mucho tiempo para ser revertido (siempre que se logre). El caso más interesante es lo del programa Plante, debido a su posible función sinérgica con estas iniciativas locales tierra y paz, en aquellos municipios donde hay presencia del Plante. También podría mencionarse el programa de las Alianzas productivas para la paz que seguramente podría constituirse en un aliado más en el camino para la paz.

Hemos dicho que este programa no debe limitarse a aquellos aspectos de acceso a la tierra y tampoco debe pensar de operar bajo el paradigma de vender lo que se produce. Hoy en día es siempre mas claro que quien manda es el mercado, para lo cual el paradigma pasa a ser de producir lo que se vende. Esto significa que no podemos pensar solamente en modelos de asistencia técnica preocupados con mejorar el aspecto productivo. Esta vez se tratará, dependiendo de las especificidades locales, de pensar en modalidades distintas, que incluyan el problema de la transformación y el mercadeo de los productos. De allí que las alianzas con otros sectores productivos, según el modelo sugerido por el proyecto Alianzas productivas, debe ser considerado con un aliado objetivo de este programa.

Para los aspectos de realización de los diagnósticos sistemicos locales y de articulación entre los actores en los municipios pilotos, la Misión considera que para la fase de arranque será oportuno considerar una componente de apoyo técnico en el ámbito local coadyuvada por una AT internacional que será la encargada del conjunto de municipios demostrativos.

La realización de planes/programas para la paz a escala local (municipal) no debe dejar de lado la importancia de otras dimensiones, cuya discusión debe de ser dada. Por un lado hablamos de las Zonas de Reserva Campesinas y por el otro de la dimensión supra-municipal, rumbo a la regional.

Las Zonas de Reserva Campesina

Las ZRC nacen dentro de la Ley 160 de 1994, como continuación de una larga cadena de experiencias de los campesinos del país en la búsqueda de condiciones de vida alternativas, en las cuales asegurar la tierra, el trabajo y la subsistencia (Fajardo, 2001). El desarrollo de las ZRC se enfrenta a las restricciones que el estilo de desarrollo del país impone a las economías campesinas, tanto en el interior de la frontera como en las áreas de colonización, a las distorsiones y debilidades de la institucionalidad orientada al campo y, tan importante o aún más de lo anterior, a las terribles limitaciones de la guerra.

El decreto 1777 de 1996 reglamentó las ZRC y con base en él se establecieron las primeras cuatro de ellas en Guaviare, Caquetá, Bolívar, Cundinamarca y Putumayo. En Calamar (Guaviare), El Pato (Caquetá) y Cabrera se ha realizado un proyecto piloto a tres años, con cofinanciación del Banco Mundial por US$5 millones y un aporte nacional de US$1.3 millones, dirigido a producir la metodología de organización de las ZRC y la formulación del programa nacional de ZRC para ampliar la aplicación de esta figura en otras áreas del país, tal como lo establece la ley, lo han solicitado las organizaciones campesinas y se ha planteado en las mesas de diálogo entre el gobierno y la insurgencia. La aplicación del  proyecto ha generado capacidades probadas en las comunidades de las ZRC para la formulación, ejecución y administración de proyectos productivos, de construcción de infraestructuras y fortalecimiento organizativo comprendidos dentro de los objetivos fijados por la ley para las ZRC. 

Asistencia técnica

Tal como informa la Contraloría General de la República, "la única institucionalidad de apoyo al desarrollo del sector rural sólo se expresa, en lo local, a  través de la prestación del servicio de asistencia técnica por parte de las Umatas. Sin embargo, además de la deficiencia de este servicio, su cobertura es mínima. Dos aspectos se muestran como críticos respecto al papel de las Umatas; el primero, no son "alimentadas"  ni consultadas por el Sintap-Pronatta, a pesar de que están integradas a la estructura del sistema; segundo, la pérdida de autonomía técnica de sus equipos frente a su dependencia directa de los alcaldes quienes, en su gran mayoría, al no reconocer su importancia en el desarrollo del sector agropecuario, le asignan funciones distintas a su misión y no le prestan el apoyo adecuado".

Los proyectos del Programa de desarrollo rural para la paz afrontan las limitaciones de la asistencia técnica generadas por los cambios introducidos en las instituciones estatales a partir de la década de 1990, con los cuales se restringieron y relocalizaron sus responsabilidades para compartirlas con el sector privado y los niveles municipales de la administración pública, modificaciones que han coincidido con la desfinanciación del sector público. Por otra parte, el mandato constitucional y la promulgación de la Ley 99 de 1993 exigen la aplicación y generalización de prácticas ambientalmente sostenibles en las actividades agrícolas y pecuarias, todo lo cual plantea el rediseño de los contenidos y metodologías de la asistencia técnica. El carácter piloto y demostrativo de los proyectos del Programa deberá contemplar estos contenidos en los componentes de la asistencia técnica como factor para el afianzamiento de los compromisos del gobierno nacional y de los demás sectores participantes en la negociación.

El crédito y financiamiento:

Bien que este tema será desarrollado más con detenimiento por otros componentes de la misión, aquí solo queremos recordar dos aspectos importantes, relacionados a la problemática del acceso a los recursos productivos.

-                     Acceso al crédito: Incentivo a la Capitalización Rural

La perspectiva imperante en Colombia es la del mercado como asignador  de recursos, lo que conllevó que el subsidio al crédito agropecuario ha sido desmontado de tal forma que ahora todos los productores se ven expuestos a la misma condicionalidad, a la hora de acceder a recursos. Esto presenta un grave problema y es que el mercado  financiero sólo otorga prestamos a quienes dan garantías, lo cual en el caso de pequeños productores es muy dificil, pues con frecuencia no son propietarios de tierra titulada, y su capacidad de ahorro no alcanza al 1%, según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica CASEN de 1994. Este tipo de problema persiste para un instrumento como el ICR. En este caso el problema radica en que los recursos no están llegando en la cuantía, ni tienen la cobertura que se desearía, al pequeño productor. En efecto, durante el período 1994-1998, del valor de recursos asignados por concepto de este instrumento 4% se dirigió a pequeños productores, en tanto que el restante 96% a medianos y grandes.

Lo anterior muestra claramente la dificultad de los pequeños productores para acceder al sistema financiero. Sin embargo, se cuenta con el Fondo Agropecuario de Garantías FAG, el cual tiene por objeto respaldar con su patrimonio, los créditos nuevos otorgados a los pequeños usuarios y empresas asociativas y comunitarias, que no pudieran ofrecer las garantias exigidas ordinariamente por las entidades financieras. El estudio del desempeño del FAG señala que su cobertura es precaria dada la cantidad de certificaciones expedidas (13.177), lo cual comparado con el estimativo de familias campesinas (300.000), se presenta como precario en términos de su cobertura (Contraloría General de la República).

-           Arreglo de cartera

Beneficiarios de reforma agraria, no pudieron acceder al Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria PRAN, establecido en el Decreto No 967, por cuanto no se encontraban morosos en sus obligaciones en la fecha límite establecida en este Decreto, en razón a que estos se habían acogido a un plan de reestructuración de cartera. Actualmente son morosos y por tanto no son sujetos de crédito y no pueden acceder a los incentivos sectoriales vía crédito, como tampoco a programas de reactivación del gobierno, en donde  requieren el complemento al capital mediante esta vía, lo que agrava su difícil situación económica. Por lo anterior el INCORA elaboró una propuesta consistente en permitir arreglos de cartera redimiendo intereses moratorios y corrientes,  propiciando condiciones favorables para el pago del capital.

La importancia de la dimensión educativa

Dentro de una visión sistemica, habría que considerar todos los aspectos, variables y dimensiones necesarias para concretar esta visión. Evidentemente que en tan poco tiempo esto no era posible, además que podrían ser considerados como no estrictamente pertinente a los términos de referencia formulados para este aspecto. Sin embargo, nos pareció que por lo menos el tema de la educación rural mereciera ser mencionado.

Sin entrar en muchos detalles, el tema e la educación rural ha representado un aspecto importante en las revendicaciones de la reforma agraria y esta muy presente en las reivendicaciones de la guerrilla. Es evidente que si se quiere mejorar las capacidades de los/las productores/as con relación al manejo, gestión de los recursos productivos, para evitar que estos sean perdidos, esta dimensión es muy importante.

El Ministerio de la Educación Nacional ya está entrando en un programa piloto de 3 años, que acota varios de los principios aglutinadores que hemos mencionados para la política de tierra: flexibilidad, construcción progresiva de abajo hacia arriba, reconocer las diversidades, dentro de un eje común. El primer ano de implementación del programa ha permitido de establecer alianzas con aquellos organismos (públicos y privados) interesados concretamente en la mejora de la enseñanza básica (para el momento) y técnica (en el próximo futuro). Varios Deptos. Han sido identificados y varios planes han sido formulados y discutidos localmente. En algunos de estos departamentos, la interrelacion con la insurgencia ha permitido de elaborar propuestas compartidas en la base, además de indicar concretamente, espacios de dialogo en el ámbito local (ver la preselección de áreas).

Debido al montaje flexible del programa, a su buena discusión a escala local, al hecho de tocar un tema clave para mostrar la integralidad del proceso de reforma agraria, y que concretamente en las áreas seleccionadas habrá fondos para pasar a la acción, se ha sugerido que las áreas prioritarias tomen en fuerte consideración las indicaciones procedentes de los técnicos del Ministerio y de las secretarias departamentales de educación y de agricultura[12].

Comunidades Afro-colombianas: planteamiento del problema

Una señal fuerte seria también oportuno lanzarlo en dirección de aquellos grupos que han sido muy marginalizados de la vida política, económica y mismo de reconocimiento cultural: Indígenas y comunidades afro-colombianas; empezamos primeros con estas ultimas.

Al empezar la década de los años 90, en la Cuenca del Pacífico Colombiano avanzaba un proceso de definición territorial en favor de diversos actores institucionales y comunitarios. De los 10 millones de hectáreas que conforman esta cuenca,  más de 5 millones se habían destinado a la constitución y ampliación de Resguardos Indígenas, Parques Nacionales Naturales, Áreas de Seguridad y Defensa Nacional o a la Adjudicación de Baldíos individuales.

Este proceso de definición territorial ignoraba los derechos de las Comunidades Negras asentadas en la Región, pues pese a ser más del 90% de la población,  no tenían acceso a la propiedad de la tierra por la vigencia de la Ley 2ª de 1959, que declaró la cuenca como zona de reserva forestal  limitando el acceso de las comunidades negras a la propiedad de las tierras.

Para resolver esta situación de iniquidad, la Constitución Política de 1991 mediante el artículo 55 transitorio, reglamentado por la Ley 70 de 1993, reconoció los derechos étnico-territoriales de estas comunidades permitiendo la titulación colectiva de sus territorios tradicionales.

En cumplimiento de esta política desde 1996, el Gobierno Nacional se propuso como meta física, titular 5 millones de hectáreas de terrenos baldíos en el Pacífico Colombiano para el beneficio de estas comunidades.

A la fecha la meta se ha cumplido en un 54% mediante la expedición de 64 títulos colectivos por 2.695.475 hectáreas, para beneficiar 618 comunidades negras integradas por 27.338 familias y 144.053 personas. Actualmente se tramitan 84 solicitudes por 2.304.525 hectáreas, para completar la meta prevista.

Este proceso de titulación colectiva no ha contado con recursos para la implementación de una estrategia de desarrollo productivo en los territorios colectivos de las comunidades negras, que contemple la formulación de los planes de Ordenamiento y manejo ambiental; el fortalecimiento de los Consejos Comunitarios como autoridades de administración interna y la reglamentación de los artículos de la Ley 70 de 1993, relacionados con los componentes de crédito, mercadeo, asistencia técnica, capacitación empresarial y financiamiento especial para estas comunidades.

Además la titulación se esta desarrollando en medio de difíciles condiciones de orden publica por la presencia de actores armados que con frecuencia condicionan o impiden los trabajos de campo o generan el desplazamiento forzado de los pobladores ancestrales.

Resguardos indígenas: planteamiento del problema

Para la cultura indígena, la tierra es fundamental en su habita y desarrollo, sin ella no pueden trabajar para subsistir porque aparte de tener la cultura de protección de recursos naturales ya han conquistado espacio de producción y mercadeo, por lo que ellos siempre han luchado por la recuperación y respeto a la tierra.

En resumen los problemas son los siguientes:

-        Las comunidades indígenas denuncian la mala utilización de los recursos naturales, por parte de los colonos y terratenientes invasores de su territorio.
-        Se realizan grandes obras públicas (vías de penetración), en los territorios indígenas, sin evaluar el impacto que dichas obras acarrean en las comunidades y sin consultar con ellas.
-        Frecuentemente ocurren atropellos, robos, asesinatos por parte de los invasores a los territorios indígenas.
-        Incremento en la actividad extractiva de los recursos naturales, como: madera, recursos mineros, fauna entre otros que acarrean traumas a las comunidades.
-        Actualmente las comunidades presentan un marcado atraso y marginamiento con pocas posibilidades de iniciar un proceso de desarrollo por falta de personal indígena capacitado.
-        Ofensiva de colonización o acaparamiento de tierras por parte de los colonos, terratenientes y concesiones a grandes empresas madereras para la extracción de recursos naturales y yacimientos auríferos en distintas regiones.

El  ordenamiento del territorio como acuerdo político

De acuerdo con la Dirección de Política Sectorial del MADR (MADR, 2001) el "ordenamiento territorial se concibe como una política de Estado que permite una proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales, garantizando un nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente [...] El Ordenamiento territorial, permite determinar los usos del suelo de acuerdo con sus características y vocaciones y con criterios sostenibles social y ambientalmente promoviendo una producción limpia".

Traduciendo esta definición de una forma más concreta, podemos estar de acuerdo con el mismo MADR cuando dice que "en la medida en que el espacio geográfico sirve de base a los procesos antrópicos que dan origen a su ocupación, manejo y control, aprovechamiento de sus recursos naturales y su función como depósito a los residuos de sus actividades, se va transformando en un producto histórico y social y recibe entonces el nombre de territorio. El territorio entonces, es más que un simple receptáculo o soporte físico de las actividades sociales, económicas, y culturales del hombre, constituyendo por tanto, una construcción social e histórica, resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del territorio".

En consecuencia, un Plan de Ordenamiento territorial, más allá de su definición jurídica[13], antes que todo, construye, propone, o reproduce una imagen existente, posible, deseable, de un territorio: este es el primer nivel en el que se concreta un pacto social territorial o pacto político. Las condiciones de ese pacto reflejan representaciones del territorio y del suelo estáticas o dinámicas, democráticas o no. "La realidad de cualquier ordenamiento del territorio y de sus recursos no solo expresa el conocimiento y valoración que la respectiva sociedad tenga de ellos, sino también las relaciones de poder existentes en su interior y, en una u otra forma, las relaciones que puedan existir entre esa sociedad y otras que compitan por sus recursos. La historia de las sociedades, al girar en torno al manejo de sus territorios y recursos, es también la historia de las formas como esas sociedades se han apropiado de los mismos, los han transformado y desarrollado. Los mapas, que son una representación simbólica del ordenamiento, no son el producto de acciones que se hagan al azar, sino que expresan visiones del territorio y relaciones de poder particulares, así como también pueden representar formas particulares de confrontar esas estructuras de poder" (Ardila, 2001).

El segundo nivel de pacto, esencial para el ordenamiento, es el de la formulación y validación de unas reglas de juego en lo relacionado con la apropiación de la tierra y de los demás recursos, y en términos de la definición de los mecanismos de solidaridad y reciprocidad, de los derechos y deberes de los distintos actores sociales. En este nivel se combina lo político con lo jurídico. Tal como lo expresa Fajardo (2001) "el territorio, objeto de un determinado ordenamiento, se entiende como el conjunto de componentes bióticos y abióticos: el suelo y sus elementos químicos, el relieve y sus accidentes, las aguas, el clima, la fauna y la flora. Estos componentes del medio se convierten en recursos (renovables o no renovables) según el significado que tengan para las comunidades asentadas en ese espacio o para otras comunidades con intereses y acceso a los mismos. La transformación en un recurso de estos componentes está asociada con el conocimiento que el grupo humano tenga de ellos, del valor que representen para su supervivencia y de las capacidades que el grupo humano desarrolle, por observación y experimentación o por adquisición de conocimientos, para su aprovechamiento (...) Por otra parte, la valoración  de los recursos naturales y del territorio en general por parte de la sociedad, conducen a la búsqueda del control y apropiación por parte de ella misma o de los sectores que, dentro de ella, cuenten con los medios para ejercer este control y apropiación, lo cual plantea conflictos, potenciales o reales, con  otros sectores de la sociedad o con otras sociedades".

El tercer nivel del acuerdo está compuesto por el conjunto de herramientas técnicas que permiten llevar a la práctica los dos anteriores. Este es el nivel instrumental del plan. Hay una tendencia a concebir un Plan de Ordenamiento tan solo en este nivel, reduciéndolo a este conjunto de instrumentos. Lo que la Misión plantea, al revés, es de tomar en cuenta estas relaciones sistemica entre las varias componentes, construyendo las reglas del juego, y no solamente de formular instrumentos técnicos de planeación. De esta forma el Plan de ordenamiento del espacio territorial, al tomar en cuenta y querer atacar el conflicto entre vocación y uso actual del suelo[14] se concibe como una herramienta del diálogo más que de imposición de una institucionalidad pública demasiado débil para poder imponer sus reglas a actores más poderosos. En este sentido el Plan de Ordenamiento, al reflejar este pacto social, procura ser una herramienta de apoyo a una visión supra-municipal, considerando la dimensión regional del territorio. Una región es un conjunto de espacios locales, cada uno de los cuales tienen capacidades actividades, especializaciones, ventajas comparativas particulares, que exportan e importan bienes y servicios a otros espacios locales y que, en general, les otorgan una función particular en el ámbito de una región. Una responsabilidad importante de la región es la de apoyar los procesos de desarrollo institucional de las instancias locales. Esto implica abordar procesos de fortalecimiento de las instituciones locales y de los agentes que actúan en el territorio y que en este momento es crítica y débil. De allí que se requieras  crear una gran capacidad de gestión institucional en un nivel supra-municipal.

Municipalización versus regionalización

Haber tocado el tema del ordenamiento territorial permite de abrir la discusión sobre la necesidad de enmarcar estas intervenciones dentro de una dimensión geográfica sufra-municipal (camino hacia la regionalización), que vamos a mencionar en esta parte final antes del detalle de las propuestas.

Todos los actores entrevistados coinciden en la necesidad de caminar hacia una visión regional del problema agrario colombiano. Regional no significa necesariamente departamental. Regionalismo significa reconocer la gran diversidad del país agrario nacional, elaborar estrategias que respondan a estas posibilidades, dándole al mismo tiempo las responsabilidades, mecanismos y recursos necesarios para su implementación.

Actualmente lo que existe se resume a una regionalización en grandes zonas ecosistemicas, preparadas por el Ministerio del Medio Ambiente  pero desafortunadamente, no hay mucho mas que esto. Esta falla, sin embargo, podría transformarse en una demostración de buena voluntad además de un llamado a compartir no solo grandes declaraciones (la Farc apela claramente a favor de planes regionales de desarrollo) sino de compartir lo más difícil que es la construcción de una visión regional del desarrollo. En este sentido, este tema podría ser colocado en la mesa como un tema a ser desarrollado juntamente por las dos partes, en cooperación con aquellas instituciones y actores que puedan ayudar su preparación.

De acuerdo con la Contraloría General de la República, se debería caminar rumbo a unas "agendas regionales de desarrollo agropecuario y rural, previamente concertadas y consensadas [que deberían] ser la expresión de una nueva institucionalidad, en tanto acuerdos de la sociedad rural, como instrumento válido y legítimo para focalizar y viabilizar el desarrollo del sector agropecuario, dentro de su heterogeneidad" (CGR, 2001, p. 115).

El detalle de las recomendaciones (por grupo prioritario y nivel institucional)

La orden de prioridad en la presentación no responde necesariamente a una orden cronológica, siendo el conjunto de medidas propuestas a ser consideradas de forma integrada, holística, aún cuando temporalmente puedan ser analizadas de forma progresiva, según el esquema de intervención que se presenta en anexo 1. Sin embargo, nos parecía importante subrayar cuanto una acción dirigida a las comunidades más marginalizadas y excluidas de la historia social de Colombia: Afro-Colombianas e Indígenas, podría ser una señal de aquel cambio estructural que este Programa ambiciona.

1.         Comunidades afro-colombianas

1.a.      Finalización titulación Costa Pacifica
1.b.      Reglamento Ley 70
1.c.      Acordar alcance concepto “comunidad A-C”
1.d.      Estímulos a alianzas empresariales para proyectos productivos
1.e.      Fortalecimiento organizativo
1.f.       Mejorar mecanismos coordinación CMDR
1.g.      Posibilitar acceso a crédito
1.h.      Apoyo a Programa Educación Rural

Notas adicionales: La finalización del proceso de titulación en la Costa hace parte del proceso de cumplimento de políticas ya acordadas por parte del gobierno; no implica por lo tanto ninguna revolución, que no sea la de cumplir con cuanto ya prometido y suscrito públicamente. Lo mismo en lo referente a la reglamentación de la ley 70, que ya debía haber sido realizada pero que hacer parte del olvido institucional colombiano.

El tercer punto, que se levanta también para las comunidades indígenas, toca un tema muy sensible en el debate actual: hasta donde la sociedad colombiana debe ir en el reconocimiento de los derechos ancestrales. Las posiciones extremas son bastante rígidas y por eso lo que queríamos aquí era recordar como no sea posible evitar este debate, que tiene que ser puesto como una señal adicional de la intención de cambio; no es la Misión que tiene que decir "hasta donde", sino la sociedad colombiana, al enfrentar el reto de examinar sus raíces históricas y sociales.

La experiencia de titulación embargada en la ley 70 permitió darle las primeras herramientas de defensa a las comunidades, sin embargo es evidente como sin programas de desarrollo asociados a la titulación, no es posible salir de la extrema pobreza y marginalidad en las cuales viven. Las modalidades concretas deberán ser estudiadas con cuidado debido a que institucionalmente si es claro el papel de Incora en apoyar la formulación de los perfiles de proyectos productivos, no es claro quien debería ser la agencia implementadora. Finalmente, el acceso a recursos para la implementación de estos proyectos también debe ser aclarada, debido a que, por la naturaleza jurídica de los títulos, las comunidades no pueden utilizar estas tierras como colateral para crédito.

La necesidad de mejorar la parte organizativa es muy evidente, igual que el nivel educativo, así como los mecanismos de coordinación con los CMDR, actualmente muy deficiente.

2.         Comunidades indígenas

2.a.      Revisar área de exclusión
2.b.      Revisar Código de Minas (mecanismos expropiación)
2.c.      Avanzar de forma prudente con titulación y acordar alcance concepto “comunidad            indígena”
2.d.      Apoyar alianzas para proyectos ambientales
2.e.      Implementar mecanismos de veeduría ciudadana en los resguardos
2.f.       Fomento a la investigación sobre sus sistemas de vida
2.g.      Apoyo a Programa Educación Rural (ver 1.h.)
2.h.      Mejorar coordinación con CMDR (ver 1.f.)

Notas adicionales:

El punto inicial se refiere a los 5 km. de tierra alrededor de los "megaproyectos" que no pueden ser tituladas. El tema es muy caliente políticamente y la misión fue informada, extra-oficialmente, que las comunidades indígenas quieren llevar el tema a la OIT.  La misión es de la opinión que una señal política en esta dirección podría contribuir a apagar un fuego potencialmente muy peligroso en las relaciones ya bastante tendidas entre estas comunidades y su entorno institucional y político. Similar es el problema del Código de Minas, donde se han incluido y aplicado mecanismos de expropiación de tierra, en contra de pequeños productores que han llevado a algunos especialistas a hablar de una verdadera contrarreforma agraria. Aquí también sería una iniciativa políticamente muy significativa, de reabrir una discusión entorno de algunos de estos aspectos, mostrando una voluntad de diálogo que no parece haber sido muy manifiesta al momento de la formulación y aprobación de la ley.

El tema de la titulación de los resguardos es también critico; altos responsables institucionales ponen abiertamente la pregunta del "hasta donde", demostrando como no quede claro en la sociedad colombiana hasta donde van los derechos ancestrales, esencialmente porque el debate nunca se dio de forma muy clara y abierta. Por eso que la Misión sugiere que se avance con precaución sobre el tema titulación, dándole prioridad a la abertura de un diálogo nacional sobre el alcance del concepto, de forma a que quede manifiesta la voluntad del gobierno de no imponer visiones unilaterales y de buscar caminos de convergencia democrática.

La Misión considera oportuno implementar mecanismos de veeduría participativa en estos resguardos, tal como indicado pro al ley, pero que hasta la fecha no se cumple casi nunca; esto para fortalecer el sentimiento de responsabilidad de las comunidades vis-à-vis estos recursos, y no creer que con la titulación el Estado le repasase un derecho ilimitado al respecto de las prácticas y manejo de los mismos.

La necesidad de juntar acciones de desarrollo a la titulación es también muy evidente: sin embargo, por la naturaleza del territorio titularizado, más que de proyectos de carácter productivista, de lo que se trata serían proyectos de carácter ambiental, cuyos ejemplos se detallan más en el informe del consultor en recursos naturales.

El fomento a la investigación sobre sus sistemas de vida, como medida complementar para el diseño de alianzas sostenibles también es recomendado, debido a la gran variedad de grupos originarios del país y al (relativo) poco conocimiento sobre los mismos.

El tema de la educación aparece una vez más, al igual que el grupo anterior y el siguiente, debido a la buena impresión de abordaje metodológico que el proyecto PER dio a la Misión. Por lo esencial se trata de un mecanismo flexible, adaptativo y abierto a las necesidades locales, lo que podría volverlo algo realmente útil y respondente a las necesidades de los actores locales.

Finalmente, el mejoramiento de los mecanismos de coordinación institucional es claramente un tema que debe ser recordado.

3.         Pequeños productores y sin tierra

3.a.      Implementar abanico de posibilidades para acceso a tierra ($)
3.b.      Disponibilizacion tierras ganaderos (10%) (reasentamiento desplazados
            y/o estímulos al retorno de productores de coca)
3.c.      Saneamiento carteras morosas (iniciativa Incora)
3.d.      Fortalecer esquemas micro-credito y/o otras iniciativas similares
3.e.      Fortalecer esquemas de tipo Alianzas productivas
3.f.       Capacitación organizativa y de mercadeo/comercio
3.g.      Estímulos a rubros alimenticios nacionales
3.h.      Mejorar esquemas extensión rural
3.i.       Apoyo a Programa Educación Rural (ver 1.h.)
3.j.       Mejorar participación real en las instancias decisionales locales
            (fortalecer experiencias tipo los municipios de Tarso y Mogotes)
3.l.       Fortalecimiento ZRC (discusión sobre limite UAF)

A su llegada en el país la Misión recibió un documento del MADR donde se mencionan las varias posibilidades de mecanismos que el gobierno está considerando en lo referente al acceso a la tierra, de hecho reduciendo una de las grandes críticas de la insurgencia. De lo que se trata ahora es de pasar a la implementación práctica de estos principios, asignándole de hecho los recursos presupuestarios necesarios.

Hace un par de años, los ganaderos habían ofrecido al gobierno un 10% de sus tierras, como señal de buena voluntad en el camino de resolución de los conflictos del país. La promesa nunca se cumplió, pero sería oportuno retomarla (ver recomendaciones en el ámbito institucional) de forma a que los productores puedan acceder a esta tierra, que debería responder  aun criterio de calidad, o sea ser dentro de la frontera agrícola y de calidad apta para la agricultura). Esta propuesta, y la siguiente que está claramente vinculada, no presenta un carácter particularmente revolucionario, más bien se inscribe dentro de la estrategia de cumplir promesas anteriores y de trabajar de forma progresiva, adecuada a la capacidad institucional existente. Más allá de esta superficie, se tratará de aplicar otros mecanismos para ir paulatinamente aumentando la tierra disponibilizada para fines de reforma agraria, pensando en una utilización más pronunciada de mecanismos tipo el arriendo. En prioridad se propone que estas tierras sirvan para mecanismos de incentivos al retorno de productores desplazados fuera de la frontera agrícola, donde se mantienen con producción de ilícitos, como es el caso en el Guaviare.

El problema de la deuda que muchos de estos productores arrastran con ellos, elimina cualquier posibilidad de acceso a otros prestamos, tipo los del Plan Colombia. En este sentido la misión apoya la propuesta avanzada por Incora para el saneamiento de las carteras morosas; sin embargo, la Misión quiere aclarar que no se trata de unicamente sanear la cartera, siendo necesario el contar con esquemas organizativos, productivos, empresariales, de estos productores, rompiendo con ello mecanismos tradicionales basados en poca y mala información, de tal manera que los proyectos sean viables, social, tecnica, economica  y financieramente, para lo cual se hace necesario el velar porque los productos en los cuales se incurra en dichos proyectos su rentabilidad sea sostenible. El esquema conceptual de las Alianzas productivas para la paz indica una forma distinta del papel del Estado, pro-activo en estas actividades en cuanto proporcionador de la información necesaria (de mercado, precios, oportunidades) y de capacitación para montar la propuesta, de forma a que los actores tengan mayores posibilidades de viabilizar sus propuestas.

Si para la "nata" de los productores el esquema tipo Alianza productiva podría resolver una serie de problemas (acceso al crédito, a la asistencia técnica, al mercado...) es evidente que, tal como explicitado por los responsables del programa, la selección de los clientes será muy fuerte, de hecho limitando su posible ampliación. Esto deja afuera una gran parte de aquellos productores que podrían dirigirse a mercados locales, regionales y/o nacionales. Siendo un problema cuantitativo y cualitativo importante (el restablecimiento de una base alimentaria nacional), se propone de pensar en herramientas de capacitación en áreas criticas, tipo mercadeo y comercialización para productos destinados a consumo interno, además de mejorar aquellos esquemas de asistencia técnica y extensión rural, a partir de aquellos casos de Umatas que estén funcionando.

Uno de los problemas clave es la poca participación real de estos grupos de actores en las instancias decisionales locales. La Misión piensa que sería oportuno fortalecer mecanismos de participación en el ámbito local, a partir de experiencias exitosas en el país, como son los casos de los municipios de Tarso y Mogotes, bien relatados en la prensa nacional. Estos casos constituyen ejemplos de construcción de aquella confianza mencionada como objetivo de este programa. La existencia de casos concretos evidentemente que le da más fuerza a la propuesta, debido a que se trataría de apoyarse en mecanismos que se están rodando, más que de reinventar la rueda.

Finalmente el fortalecimiento de las Zonas de Reserva Campesina, incluyendo un debate sobre la ubicación geográfica de estas zonas y el límite propuesto para las Unidades de Producción Familiar, proponiendo una visión un poco más acorde con el criterio de flexibilidad que se mencionan al comienzo de los principios aglutinadores.

4.         Instituciones locales (municipios y demás actores)

4.a.      Participación Municipios y demás actores locales en el proceso de paz
(identificación áreas demostrativas)
4.b.      Capacitación al dialogo entre actores locales
(Resolución Negociada Conflictos de Tierra)
4.c.      Mejoramiento mecanismos decisionales locales (CMDR versus Concejales
            Políticos; fortalecer participación JAC; Municipios versus Com. A-C, 1.f.)
4.d.      Fortalecer experiencias municipales de paz (ej. Tarso y Mogotes)
4.e.      Manejo presupuestario adecuado y control ciudadano
4.f.       Mejoramiento formulación POT (dimensión participativa)
4.g.      Mejoramiento recaudación Impuesto Predial
4.h.      Apoyar iniciativas de alianzas empresariales (productivas, ambientales)
4.i.       Mejorar UMATA (rumbo a extensión rural)
4.j.       Capacitación a intermediarios financieros (para ampliar micro-credito)
4.l.       Fomentar la participación de estas instituciones en la elaboración de una Política
            de Tierra nacional (basada en la diversidad del país)

5.         Instituciones intermedias

5.a.      Participación de estas instancias al proceso de paz (ver 4.a.)
5.b.      Apoyar búsqueda de pre-aliados Empresariales para proyectos productivos
            y ambientales
5.c.      Apoyar la conceptualizacion y elaboración de planes regionales de DR y RA
5.d.      Fomentar la participación de estas instituciones en la elaboración de una Política
            de Tierra nacional (basada en la diversidad del país) (ver 4.l.)

6.         Instituciones nacionales         

6.a.      Formalizar propuesta de abanico de posibilidades para acceso a tierra
6.b.      Destinar recursos para este abanico
6.c.      Revisar (aumento) el Impuesto Predial (progresivo y penalizante)
6.d.      Revisar criterios asignación presupuesto nacional (> $ Agro)
6.e.      Mejorar mecanismos de manejo presupuestario en el ámbito local
6.f.       Revisar Ley 160
6.g.      Redactar reglamento Ley 70 (e asignar presupuesto para proyectos productivos)
6.h.      Revisar extensión área de exclusión
6.i.       Revisar Código de Minas (mecanismos expropiación) (ver 2.b.)
6.j.       Aprobar saneamiento deudas carteras morosas
6.l.       Hacer cumplir ley ambiental
6.ll       Continuar mejoras catastro
6.m.     Dialogo con terratenientes para legalizar 10% tierra propuesto (dentro de la frontera           agrícola) y acordar otros mecanismos para disponer de otras tierras (arriendo, etc.)
6.n.      Dialogo con Gremios empresariales sector privado para apoyar
alianzas empresariales y ambientales
6.o.      Dialogo con Gremios campesinos para discutir los elementos de un programa
de desarrollo rural para la paz
6.p.      Dialogo con Asamblea legislativa (Comisión Quinta Senado y Cámara) para           fortalecer apoyo político a negociadores
6.q.      Apoyar la participación de instituciones locales en la elaboración de una Política
            de Tierra nacional (basada en la diversidad del país) (ver 4.l.)
6.r.       Acordar alcance conceptos de comunidad A-C e Indígena
6.s.       Apoyo a los empresarios agropecuarios (NO a los latifundistas)
6.t.       Fortalecer ZRC (y asentamientos para desplazados)
6.u.      Negociar con instancias financieras para ampliar acceso a (micro)crédito
6.v.      Apoyo a mecanismos locales de paz (experiencias tipo Tarso y Mogotes)
6.w.     Mejorar coordinación interinstitucional central
6.z.      Fomentar búsqueda de mecanismos de extensión rural

Nota adicional final: como se puede ver, el conjunto de medidas propuestas cubre un abanico muy amplio, desde medidas de tipo macro-económico para presionar a latifundistas para que cedan tierra para el proceso de reforma agraria, asi como complementariedad de las políticas sectoriales, conducentes a la integralidad (salud, educación, infraestructrua vial, entre otros) a medidas más detalladas, concretas, a escala local, cuya implementación podrá ser averiguada dentro de una serie de experiencias piloto que forman parte del perfil de proyecto que se está preparando. Sin embargo, nos parece importante señalar la relación de interdipendencia existente entre estas dimensiones, donde las medidas de carácter más político (tanto en el ámbito presupuestario como de adecuación normativa) parecen indispensables para reducir el escepticismo que la calidad de la intervención estatal en el campo ha producido en los últimos 80 años. Con eso queremos decir que para poder seguir en el proceso de restablecimiento de confianza, la velocidad real será medida por los avances en las áreas demostrativas y pro el avance en los momentos de interlocución que el gobierno deberá mantener con aquellos otros actores poderosos, tipo los terratenientes y demás actores institucionales.

No será posible un avance en el ámbito de mesa temática nacional si no se habrán concretados avances concretos en el campo, y el gobierno debe considerar que sin el cumplimento con los compromisos de los momentos de interlocución, parece difícil convencer la insurgencia en avanzar en el tema. El esquema que se presenta a continuación podría servir de guía para las relaciones temporales y espaciales entre áreas demostrativas y mesas de diálogo y momentos de interlocución.


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[1] Es opinión compartida por el equipo de trabajo que exista la posibilidad de un escenario bastante favorable, producto de la grande expectativa de paz existente en el país, lo que podría hacer que varias de las restricciones históricas del Estado colombiano al enfrentar el tema tierra y reforma agraria, sean esta vez un poco más flexibles.
[2] La Contraloría General de la república en su informe 2001, habla que las tensiones causadas por el modelo de desarrollo escogido por el país ha generado una "deslegitimización de la institucionaldiad agraria, de sus reglas y organizaciones, a lo cual el gobierno antepuso sus compromisos fiscales respondiendo con el recorte presupuestal del sector, la propuesta del desmantelamiento de las instituciones públicas y un claro tratamiento de sector residual" (CGR, 2001, p. 98)
[3] En 1960 el 98.6% de los propietarios controlaba el 54.2% de la superficie en tanto que el 1.4% restante controlaba el 45.8% de la superficie. En el año 2000, el 98.75% controla el 54.7% de la superficie, en tanto que el 1.16% controla el 45.3% (Rojas Bernal, 2001)
[4] el objetivo siendo la estructuración de lo que podríamos llamar un Pacto Social Territorial o, según la propuesta de Controlaría General de la República, un "Pacto Social Rural", para "estructurar unos nuevos acuerdos institucionales (reglas de juego y organizaciones) para el logro des desarrollo sectorial, fundamentados en un pacto social rural" (CGR, 2001, p. 111)
[5] a este propósito ver el documento de MADR, citado, donde se dice: [el proceso de desarrollo rural] deberá en consecuencia interpretarse como un proceso de cambio estructural que implica no solo la reconversión, reestructuración y modernización productiva, sino también mejoramientos sociales y cambios institucionales con la participación activa de la población".
[6] El impuesto predial se basa en el avalúo catastral realizado por parte del IGAC, en función de las zonas homogéneas físicas, mediante las cuales se establecen las características similares por regiones, con visita realizada para identificar los linderos del predio, con el fin de establecer el área y las construcciones de cada predio. El limite metodológico de este sistema tiene que ver con el hecho de estratificar sin considerar la productividad de la tierra ni los usos que se le dan. Sin embargo, el obstáculo clave es, una vez más, la flojera fiscal que se manifiesta mas frecuentemente en aquellas áreas rurales con mayor presencia de estructuras políticas marcadamente clientelistas y autoritarias.
[7] Parece importante repetir como las reivendicaciones de la guerrilla entorno al tema tierra simplemente repiten lo que varios especialistas han venido diciendo desde varios anos. Esto significa que la elaboración e implementación de una política de tierra, según los principios realistas antes mencionados, a través de un método concertado y negociado entre los actores, debería ser una prioridad del Estado independientemente del programa guerrillero.
[8] Estas áreas podrían coincidir con las pre-identificadas por la misión, para fines de preparación de los perfiles de proyecto; sin embargo, es muy importante el proceso negocial que lleve a esta decisión, de forma a que las áreas representen algo común entre las partes.
[9] Este aspecto puede o no hacer parte de las negociaciones pero, en caso de no ser negociado, se sugiere que se tomen en cuenta las indicaciones informales que seguramente la insurgencia hará llegar
[10] La Misión es consciente que este pedido presenta un carácter minimalista, que seguramente será atacado por la insurgencia, que está pidiendo la eliminación total del latifundio; sin embargo, la evaluación de la misión es que concretar este primer paso y conseguir la viabilización económica y social de estas tierras constituye un objetivo ya suficientemente ambicioso. En la construcción progresiva de la política, parece preferible avanzar con metas más realistas, que lanzando señales de corte populista que difícilmente serán traducidos en hechos, como lo enseña la larga historia agraria de  este país.
[11] Es facil prever que la cuestión de la zona de exclusión que, tal como indicado por la ley 160, no se limita a los pozos petroleros, sino  a cualquier recurso no renovable, será un tema particularmente difícil en estas discusiones.
[12] Siendo este el pre-requisito considerado por la misión, este componente no tendrá costo directo en el perfil de proyecto, limitadamente a las posibles áreas pilotos.

[13] El POT es el "instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo" (Congreso de la República, Ley 388 de 1997, Artículo 9.o)
[14] De acuerdos con estudios realizados por el IGAC, indican que de los 114 millones de has. del territorio nacional, las tierras aptas para la agricultura alcanzan cerca del 13%, es decir, un poco más de 14 millones de hectáreas, pero solamente se utilizan en actividades agrícolas cerca del 5%, es decir, alrededor de 5 millones de hectáreas, lo que a las claras indica que buena parte de la superficie potencialmente agrícola (un poco más de 9 millones de has.) se dedica equivocadamente a otros usos menos productivos (MADR, 2001)

A la elaboración de este texto han colaborado varias personas e instituciones con las cuales hemos compartido este proceso de construcción de propuesta: Darío Fajardo, Marilú. Franco, Incora, Helda Medina de Ortíz, MADR, Ricardo Garzón, DNP; han participado en las reuniones de discusión, entre otros: Silvio Garces, Carlos Reyes, Nohora Trujillo,  Danelly Rubiano, Janet Saavedra,  Alfonso Durana, Incora, además del Gerente Sr. Jorge Enrique Cardozo; Elcy Corrales y Jaime Forero, Universidad Javeriana, Ruth Suarez, CEGA, Maria Clara Rodriguez y Hernando Urbina MADR, Programa Alianzas Productivas para la Paz.

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