Para no olvidar. Esta fue la propuesta
que, a final de 2001, hemos preparado a la demanda del Presidente Pastrana, en
apoyo al proceso que parecía estar cercano de concluirse con un acuerdo de paz. 2016
parece ser el año bueno, ojalá. Recordemos
siempre lo que decía, y sigue diciendo, mi amigo Darío Fajardo:
Para sembrar la paz, hay que aflojar la tierra (el libro los pueden comprar aquí
https://books.google.it/books?id=KijPTzZpyfAC&redir_esc=y)
Acceso a la tierra y demás factores
productivos
Tabla de contenido
Objetivo
Diagnostico
Política
de tierra: una construcción participativa
Los principios aglutinadores
Política de tierra: elementos de la construcción
El triple juego entre mesas de negociación, áreas demostrativas y
momentos de
interlocución
Los momentos de interlocución con las demás instancias de poder:
político,
legislativo, económico
La fase de formulación de un programa municipal de tierra y paz
Las
Zonas de Reserva Campesina
Asistencia
técnica
El crédito y financiamiento
-
Acceso al crédito: Incentivo a la Capitalización Rural
- Arreglo de cartera
La importancia de la dimensión educativa
Comunidades Afro-colombianas: planteamiento del problema
Resguardos indígenas: planteamiento del problema
El ordenamiento del territorio como acuerdo
político
Municipalización versus regionalización
El detalle de las recomendaciones (por grupo prioritario y nivel
institucional)
- Comunidades afro-colombianas
- Comunidades indígenas
Pequeños
productores y sin tierra
Instituciones
locales (municipios y demás actores)
Instituciones intermedias
Instituciones nacionales
Objetivo
Tal como fue indicado por el
Gobierno de Colombia en las reuniones realizadas durante la misión, el grupo
encargado del eje temático Acceso a la
tierra y demás factores productivos tiene como objetivo de concretar unos
puntos básicos, coherente entre ellos, en torno a la temática tierra, que
tengan en cuenta las condiciones políticas actuales del país, que permitan
alimentar de forma concreta el diálogo y la negociación sobre este punto.
Debido a la brecha social existente en el país, que hace dominante un clima de
desconfianza general entre las partes en causa, se considera central la
traducción práctica de los principios aglutinadores de una política de tierra
que sean discutidos y acordados en la mesa de negociación con una serie de
experiencias en áreas pilotos que permitan de contribuir a crear un clima de
confianza basada en logros concretos, de retroalimentar la negociación
nacional, de hecho facilitando conseguir una paz duradera en el país[1].
Diagnostico
La construcción de la propuesta de
tierra debe ser analizada a partir de los puntos siguientes:
1.
Existe una
brecha social del Estado colombiano frente a sus campesinos. Varios autores la
han señalado en el pasado; el Gobierno es consciente de eso y aspira a una
propuesta que permita, más allá del contenido técnico formal, progresivamente resolver este problema de
dimensiones históricas[2].
2.
Grave conflicto
en el uso del suelo que origina importantes impactos negativos ambientales y
demográficos.
3. En Colombia existe una
fuerte tendencia a privilegiar el normativismo; tal como lo expresa un conocido
experto del tema: “en la sociedad colombiana [se generó] una especie de
tendencia ingenua: suponer que cada vez que hay un problema en la realidad
social, la respuesta es modificar la norma” (Alejo Vargas Velasquez, 1999). En
el sector agrario “Colombia tiene una larga tradición legislativa de reformas
agrarias, acompañada de una ejecutoria sorprendentemente limitada de la misma”
(Dario Fajardo, 1999).
4. Acompañada con la brecha
social antes mencionada, proporcionada por la ausencia (por años) del Estado en
diferentes regiones del país y consecuentemente la pérdida de su
gobernabilidad, algunos autores señalan,
un progresivo proceso de delegitimización: “Los actuales gobernadores y
alcaldes hablan del “gobierno” como un ente ajeno a ellos, aunque ellos son “el
gobierno” del orden departamental y municipal” (Víctor de Currea-Lugo, 1999).
5. Distinta percepción del
tiempo: “la percepción del tiempo que tiene el Gobierno es urbana y electoral;
urbana, porque lo percibe como un recurso escaso y valioso; electoral, porque
el tiempo para el Gobierno es un corto lapso que transcurre entre dos
elecciones separadas por solo cuatro años [mientras que para la guerrilla] el tiempo
es percibido en términos rurales, o sea, el tiempo no es un recurso escaso sino
abundante y de amplia disposición” (Alfredo Rangel Suarez, citado).
6. Descoordinacion
institucional, tanto en el ámbito central como periférico.
7. Insuficiencia histórica de
recursos: "El presupuesto asignado al desarrollo del sector agropecuario
se redujo en el 35.9% al pasar de $597.426 a $382.899 millones entre 1999 y
2000, presentándose una reducción altamente significativa del 60,6% en el rubro
de inversión, al pasar de $344.055 a $131.588 en el presente año, manteniéndose
prácticamente estables los gastos de funcionamiento (reducción de apenas el 5%)
y los servicios de deuda ($29.000 millones). La Reforma Agraria y la Adecuación de Tierras, dos programas
importantes en materia de desarrollo social rural y modernización productiva,
registraron una reducción alta en la inversión. La reducción del INCORA en este
rubro fue del 60%, al pasar de $62.083 a $24.587 millones en el período
1999-2000; INAT pasó de $66.484 a $35.356 millones con una tasa de
decrecimiento del 47%" (Contraloría General de la República, 2001).
8. Escasez histórica de recursos y/o uso ineficiente y malversación de los mismos.
9. Poder político y de
acondicionamiento muy fuerte por parte de latifundistas
10. Altísima concentración
de la tierra (la distribución de la tierra señala en 2000 la misma situación
señalada en 1960[3]).
Política de tierra: una
construcción participativa
El punto articulador del trabajo, tal como fue discutido y acordado
entre las distintas instancias, es aquel mencionado como primer punto del
diagnóstico: restablecer confianza.
El grupo
de trabajo ha velado constantemente que estas propuestas sean suficientemente
articuladas entre ellas, para tocar todos los principales aspectos de la cuestión
agraria colombiana, considerando las condiciones político-financiera en las
cuales está el Estado colombiano. De esta forma, el grupo de trabajo ha
propuesto a la misión un conjunto de consideraciones, propuestas y un esquema
de intervención considerados como viables en las condiciones actuales. Es por
eso que nos pareció indispensable agregarle a la mesa de negociación con la
insurgencia, otras mesas de diálogo con otros actores claves en el proceso
agrario, de forma a facilitar la trascendencia del proceso y de su
implementación, tal como se detallará a continuación.
Los principios aglutinadores
A partir de una lectura histórica de las relaciones sociales en el campo
colombiano, nos pareció evidente que la construcción de una propuesta de
política de tierra y agricultura debía partir de aclarar los puntos
articuladores aceptables por la mayoría de los actores. Se trata de puntos
aglutinadores que permitirían, al ser implementados, darle contenido político
al progresivo cambio estructural que una política de tierra debería apuntar.
Los puntos son:
1. Ruptura de resistencias
2. Aceptar la diversidad
3. Flexibilidad
4. Abanico de posibilidades
5. Integralidad del proceso
6. Iterativo (construcción
por aproximaciones sucesivas)
7. Trabajar con mecanismos
existentes
8. Poca dependencia de
recursos externos
9. Incentivar el uso
sostenible de los recursos fundamentándose en una planificación/ordenamiento de
uso y gestión del suelo que sea participativa y democrática, además de un
reordenamiento demográfico
10. Desincentivar el uso
ineficiente de los recursos
11. Incentivar mecanismos
locales de recaudación de dinero
El método de intervención en el agro debe ser aquello de la CONCERTACION, a través de un proceso de
NEGOCIACION[4].
Romper
resistencias
significa claramente que el Estado asume una responsabilidad política de
trabajar para el conjunto del pueblo colombiano, rompiendo progresivamente
aquella relación de dependencia política hacia los
intereses de los grandes propietarios de la tierra, que ha sido la
principal causa de la brecha de legitimidad social en el país. Así mismo, los
diferentes actores deben asumir su responsabilidad política en la búsqueda de
puntos de encuentro para la construcción de la convivencia pacífica.
Aceptar la diversidad significa principalmente dos cosas: desde
el punto de vista geográfico, la evidencia de la diferenciación territorial e
histórica de las distintas zonas del país, comanda una política de tierra
diferenciada, moldeadas alrededor de estas características. Esto indica la
necesidad de trabajar hacia planes de desarrollo rural regionales, según un proceso de concertación
participativa de las distintas instancias involucradas. Desde el punto de vista
social, significa admitir la plena ciudadanía de aquellos actores, indígenas,
comunidades afrocolombianas, que hasta ahora han sido marginalmente
considerados; esto también implica la elaboración de una visión de política de
tierra que responda a sus particularidades, a unas cosmovisiones que no
necesariamente parte del mismo conjunto de valores de los demás actores.
Flexibilidad es un adjetivo más para aclarar la necesidad de modular la política y
su implementación de forma poco ideológica, entre la llamada economía campesina
y la de tipo empresarial. La importancia crucial de la primera ya ha sido suficientemente
demostrada, pero parece necesario repetir como no estamos en presencia de dos
sectores alternativos, sino de dos caras de la misma medalla.
Abanico de posibilidades: el tema del acceso a la tierra constituye claramente
un punto álgido en Colombia. Históricamente varios modelos han sido probados,
ultimo el mecanismo conocido como “mercado de tierra” tal como fue previsto por
la ley 160. Las evidencias históricas, tanto en Colombia como en los demás
países donde se ha experimentado este modelo, no permiten concluir de forma
evidente sobre los supuestos beneficios del mismo. Mas allá, la percepción que el Estado hubiese
renunciado a otros mecanismos, concentrándose exclusivamente sobre la
“negociación voluntaria” dio una impresión de inflexibilidad, que ha sido
causas de dificultades evidentes en el avance de un proceso negociado entorno
al tema tierra. Sin embargo, consciente
de estas dimensiones, el MADR ha venido recientemente elaborando una propuesta
donde se vuelve a presentar una amplia gama de posibilidades de acceso,
dependiendo de las condiciones concretas.
Hablar de un abanico de posibilidades significa retomar el principio del
pragmatismo: dependiendo de las condiciones locales se tratará de aplicar las
medidas correspondientes. En este sentido la misión apoya completamente la
posición actual del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que en su
recién documento (octubre de 2001) menciona los siguientes instrumentos para
facilitar el acceso a la tierra: expropiación administrativa de los predios,
bienes e instalaciones agroindustriales provenientes del enriquecimiento
ilícito; expropiación por beneficio general; arrendamiento con opción de
compra; extinción del derecho de dominio sobre la tierra por el incumplimiento
de su función social; compra directa; el mercado de tierras; la cesión
voluntaria; el comodato; la tributación predial; mecanismos para controlar la
concentración de la propiedad limitándola en las áreas reformadas; propuesta de
un tratamiento especial para la población desplazada (decreto n. 2007 de
septiembre 24 de 2001).
Integralidad del proceso: aunque declarar un principio de integralidad, de
visión sistemica, no sea una novedad en los programas de reforma agraria
colombianas, sin embargo creemos oportuno reiterar esta necesidad, debido a que
los esfuerzos en estos últimos años parecen haberse concentrado en una visión
reductora, esencialmente centrada sobre un método de acceso a la tierra y el
problema de la titulación, dejando casi sin recursos las demás componentes
fundamentales para permitir la consolidación de una economía campesina de base
familiar, así como la viabilización económica y ambiental de los territorios
titulados en nombre de las comunidades afro-colombianas e indígenas.
En este sentido la misión está de acuerdo con el MADR en considerar que
el proceso de la reforma agraria "debe buscar conjuntamente formas que
permitan a los diversos sectores integrarse en espacios dentro de la frontera
agropecuaria, sin antagonismo excluyente, donde sea posible el encuentro de
oferta y demanda de bienes y servicios para el sector rural y, competitivamente
se pueda ampliar la incursión en los mercados externos, conjugando para ello el
uso eficiente del suelo y el acceso equitativo a los factores de producción, elementos
coadyuvantes e imprescindibles para el logro de la convivencia pacífica"
(MADR, octubre de 2001).
Iterativo es aquel proceso que no pretende tener todo resuelto al comienzo, sino
más bien acepta que la construcción final es un proceso por aproximaciones
sucesivas, con retroalimentaciones constantes, a partir de sugerencias y de la
evaluación que se haga desde debajo de los resultados concretos logrados hasta el momento. Esto significa que el
objetivo final (una política nacional de tierra), debe ser entendido como el
producto de un conjunto de esfuerzos que, a partir de las diversidades
socio-territoriales, estimulen los distintos actores y sus representantes en un
ejercicio de elaboración participativa de abajo hacia arriba. Este ejercicio va
a necesitar tiempo, pero cuanto más el producto es una construcción realmente
democrática, cuanto mayor su posibilidad de ser acotado e implementado. Por eso
que la misión recomienda, a la par de este proceso de construcción progresiva,
un trabajo complementario indispensable para mejorar la capacidad de los
actores más débiles (comunidades afro-colombianas, indígenas, pequeños
productores, sin tierra, desplazados) de participar activamente en este
proceso.
Trabajar con mecanismos existentes significa querer trabajar sobre
los puntos débiles de las instituciones, conscientes de sus limites pero
también conscientes que no es la ingeniería institucional o una supuesta nueva
institucionalidad que resuelve el problema, sino el trabajo constante, con
confianza, alrededor de un cuerpo de técnicos que deben ser mas motivados. Esto
no significa que no se hagan necesarios ajustes en el camino, tanto en lo
normativo como en lo institucional[5].
El mecanismo buscado por la Misión es de evitar grandes declaraciones y
trabajar concretamente hacia el cumplimento de unos objetivos mas realistas (de
allí el juego entre negociación-dialogo e implementación-demostración). A
medida que se consiga fortalecer el dialogo y la confianza recíproca, será
posible pasar a la profundización normativa e institucional que se considere
necesaria.
El problema de los recursos: la Misión considera necesario que el
Gobierno, al asumir el reto de trabajar para la paz en el campo, debe enviar
señales claras de reversión del proceso de constante reducción del presupuesto
destinado a este sector. La Misión está consciente de las limitaciones
presupuestales del país, por eso no aboca a cambios de grande magnitud; sin
embargo, reitera la necesidad de enviar este tipo de mensaje como medida
complementaria hacía el objetivo de llenar la brecha social histórica en el
campo. La Misión es consciente que este tipo de medida no va a asegurar
recursos suficientes para un programa de esta magnitud por esa razón se
consideran también mecanismos complementares. Por un lado el tema de originar
recursos a escala local, que será analizado más adelante; por el otro lado
eventuales recursos externos. La Misión considera esta posibilidad con debida
cautela, para no crear ulterior dependencia externa del país sobre un asunto
tan dramático como este. Es por eso que lo esencial de los mecanismos a ser
puestos en obra deberán contar, después del arranque del programa (para lo cual
serán necesarios fondos externos), con recursos propios al país, sean de origen
pública o privadas.
Al parecer, existe igualmente un problema de mal manejo de los recursos
transferidos en el ámbito local, lo que levantaría, de una parte, una necesidad de mejoramiento presupuestario
de los funcionarios responsables (capacitación) y de otra, incentivar un
control social mediante las veedurías ciudadanas sobre la adecuada aplicación
de los recursos, así como aplicación de la justicia contra los casos de
corrupción (evitando la impunidad) .
De acuerdo con lo informado por la Contraloría General de la República,
a parte el problema de la reducción de los recursos adscritos a las
instituciones del Agro, existen tres problemas críticos relativamente a la
ejecución del presupuesto que, en orden de importancia, son: 1) Centralización
del presupuesto por parte de las entidades sectoriales, 2) Ejecución parcial de
los programas de inversión, en tanto la constitución de un alto porcentaje de
reserva presupuestal, 3) Ejecución tardía e iniquidad en la asignación
presupuestal y, 4) El desarrollo de los diferentes programas y proyectos de
inversión no consulta la focalización de éstos, en cuanto se pueda lograr el
impacto en términos del bienestar económico y social de las comunidades
beneficiadas.
Incentivar el uso sostenible de los recursos, significa trabajar para el
cumplimiento tanto de la legislación ambiental existente, como de un proceso de
ordenamiento territorial pragmático y, sobre todo, realista. Es evidente como
exista una relación clara entre la desigual distribución de la tierra, el
desalojo forzoso de miles de campesinos hacia áreas que deberían ser protegidas
desde el punto de vista medioambiental. La Misión considera sea necesario
activar mecanismos de reinserción productiva, tanto de la población desplazada,
como de los campesinos que han sido desalojados, dentro de la frontera
agrícola, lo que permitiría de activar programas de manejo sostenible de los
recursos naturales en las áreas a ser protegidas. El abanico de posibilidades
para acceder a la tierra o para trabajarla productivamente, junto con la
presión sobre los terratenientes para que cedan parte de la tierra que, siendo
de vocación agrícola, se encuentra improductiva o deficientemente
explotada, son algunos de los elementos
iniciales de esta estrategia, que evidentemente no se limita al acceso al
recurso. Para fines de uso sostenible, existe una problemática evidente en los
resguardos indígenas y en los territorios de las comunidades afro-colombianas.
Al no reconocer estas prioridades geográficas, y al no afectar recursos para
proyectos y programas productivos o eco-sostenibles, el abandono de estas
comunidades a ellas mismas, en un proceso histórico de descapitalización
económica y cultural, se traduce en un mal manejo de los recursos. Por ultimo,
el gran problema de la adecuación del uso actual y potencial del suelo, que en
Colombia es una forma diplomática para tratar el tema de la potrerización
(avance de la ganadería). La solución no pasa por una liquidación del
latifundio, por la sencilla razón que no están dadas las condiciones políticas.
Si por un lado se hace necesario preparar
un abanico de medidas de presión sobre aquellos productores, el objetivo
central es lo de trabajar hacia la separación de los legítimos intereses
económicos de aquellos empresarios ganaderos de aquellos otros actores,
latifundistas extensivos, que constituye el verdadero problema económico y
ambiental del país.
En este sentido, la relación con el principio de desincentivar el uso
ineficiente de los recursos es evidente. Esto se centra claramente entorno
al fenómeno que acabamos de mencionar. Tal como
lo dice el MADR (octubre de 2001) "la ganadería extensiva o con
sistemas de producción ineficientes realizada en suelos de aptitud agrícola o
forestal, genera menos empleo, problemas ambientales y en muchos casos limita
el acceso a la tierra de campesinos que podrían hacer un uso más eficiente,
generando ingreso y estimulando la demanda de bienes y servicios". En este
sentido será necesario considerar una serie de medidas de tipo macroeconomico
para presionar a estos actores; una de ellas seria el mejoramiento del impuesto
predial, aumentando sus porcentajes y su recaudación, para gravar a los
propietarios de tierras en función del uso y tamaño de la propiedad.
Por lo anterior se hace necesario asumir unos criterios mínimos de
planificación/ordenamiento del suelo a nivel nacional, priorizando las regiones
de frontera agropecuaria o de vocación agrícola y pecuaria y de la misma manera
zonas que por sus condiciones geográficas es conveniente dejar de explotar. De
lo que se trata es de cerrar la frontera agrícola, creando mecanismos de
incentivo al retorno en las tierras agrícolas poco y mal utilizada dentro de
esta frontera, de forma a contrarrestar el desplazamiento forzoso de parte de
la población campesina y de las comunidades afro-colombianas e indígenas hacia tierras non aptas
para el uso agrícola.
La Misión considera políticamente viable una reforma de este tipo aun
cuando, basándose en experiencias de otros países similares (ej. Brasil) no es
de esperar, en lo inmediato, un aumento muy relevante de la recaudación ni de
la oferta de tierras. Las razones son conocidas: no solamente la necesidad de
disponer de un sistema de información actualizado y expedito por parte del
IGAC, sino el poder coercitivo que los terratenientes tienen en el ámbito local
(municipal). Es por eso que la elección de los municipios demostrativos deberá
tomar en cuenta esta variable, tratándose de una variable económica
directamente vinculada al resultado final, o sea el restablecimiento de confianza
entre los actores[6].
Incentivar mecanismos locales de recaudación de dinero: la falta de recursos
es la tónica en todos los países, sobre todo cuando se toque el sector agrario.
Sin embargo existen dos procesos que deben ser progresivamente mejorados: por
un lado el cobro de los impuestos prediales que deberían servir para los gastos
de funcionamiento de los municipios y que actualmente, por una serie de
razones, son muy reducidos. El otro es el mal uso administrativo, el poco conocimiento, que hace
que, de acuerdo con Planeación Nacional, una cantidad importante de fondos sean
perdidas por ineficiencia en su manejo, pero también
por los muy conocidos procesos de corrupción que debilitan el manejo local de
los recursos.
Las presiones recibidas por parte de los Alcaldes son conocidas, así que
no tenemos la esperanza de revertir inmediatamente este proceso. Sin embargo,
se presume que en las zonas pilotos, por las condiciones de paz que son el
pre-requisito para entrar en esta fase, y por el "dialogo" que el
gobierno habrá realizado con aquellos actores (ver arriba) parece realista
pensar que esta fuente presupuestal pueda progresivamente mejorarse.
Política de tierra: elementos de la
construcción
El punto inicial se refiere a la identificación de los elementos de
articulación concreta entre los principios mencionados anteriormente y la
realidad de campo. Dicho de otra forma se trata de identificar donde están los
alvéolos pulmonares que permitan al sistema tierra de funcionar. En este caso
la decisión unánime ha sido el nivel municipal; esto porque si la
resolución negociada de conflictos por la tierra no funciona a este nivel, no
hay política nacional que la pueda imponer.
Trabajar en el ámbito municipal conlleva dos riesgos: por un lado el de
caer en una municipalización de la reforma agraria, sin ninguna visión de orden
superior, sea en el ámbito regional sea en el ámbito nacional y, por el otro
lado, el riesgo de caer totalmente dentro del esquema de poder local corrupto
de lo cual ha aprendido a servirse también la guerrilla, así que de hecho todo
el trabajo podría acabar con un simple refuerzo a los núcleos de poder de un
(insurgencia) y otro (terratenientes) de los actores, sin desembocar en ninguna
dinámica de desarrollo.
El triple juego entre mesas de
negociación, áreas demostrativas y momentos de interlocución
Si es a escala municipal (y su entorno) que se demostraran y concretaran
las buenas intenciones sancionadas por los principios aglutinadores de una
política de tierra para Colombia (mesa de negociación nacional), sin embargo,
debemos tomar en cuenta, dentro del principio de pragmatismo, la importancia de
otros actores, muchos de los cuales no participan directamente al proceso de
negociación, pero que si influyen (o pueden influir) en el éxito o fracaso del
mismo.
Estamos hablando, por un lado, de las instituciones del Estado a nivel
departamental y municipal, cuya participación en el proceso negocial es
recomendada, según un esquema que se presentara a continuación. Junto con
ellas, van aquellos actores económicos privados, cuya alianza es fundamental
dentro del diseño de un modelo mas realista y viable.
Por el otro lado, existen actores políticos (terratenientes, Comisión
Quinta) con quien el gobierno debe necesariamente abrir y/o mantener un dialogo
para conseguir, partiendo de su debilidad actual, recursos económicos, tierra,
luz verde para realizar una política macroeconómica que permita acceder a los recursos
productivos y redistribuya mejor el valor agregado, además de un pacto político
de mejor cumplimiento con las leyes del país (función social de la propiedad,
respeto ley ambiental, cumplimiento con impuesto predial etc.).
Lo anterior es para decir que la articulación practica del proceso de
acceso a la tierra y demás factores productivos, debe ser visto como un juego
en distintos y complementarios niveles: mesa de negociación nacional
Gobierno-guerrilla; momentos de interlocución para asegurar la retaguardia;
mesas de negociación local para asegurar el soporte local (departamental y
municipal) para aquellas áreas demostrativas donde se implementaran los
principios constitutivos de la futura política de tierra.
Pasamos ahora a analizar de forma cronológica el proceso de elaboración
de la futura política de tierra[7].
La primera fase de la negociación se concentrará entorno de los
principios aglutinadores para una futura política de tierras y desarrollo
rural. A la luz de las posiciones expresadas públicamente por las partes, esta
tarea no parece la más difícil, debido a la existencia de varios aspectos
convergentes dentro de las distintas posiciones.
A medida que avance este primer momento, se hará más urgente la
necesidad de identificar áreas concretas[8] donde sea posible poner en
práctica estos principios, partiendo de los Departamentos.
Una vez que se logre un acuerdo sobre
los departamentos demostrativos[9], nos parece clave que se
considere un segundo momento de dialogo (en la mesa técnica sobre tierra)
donde, a la par del gobierno y de la insurgencia, sean llamados a participar
tanto los gobernadores de aquellos departamentos como los representantes de
aquellas instituciones clave a ese nivel (tipo Incora). De lo que se trata aquí
es esencialmente de “poner la cara” y “meter el dedo” dentro de un proceso que
la instancia superior querría que se diera en esos departamentos pero para lo
cual seria oportuno la aprobación de las instancias locales.
De la misma manera, una vez que se logre un acuerdo sobe los
departamentos, se tratara de entrar en el detalle de los municipios donde
intervenir en la fase piloto. El método debería ser igual, o sea, identificar
una serie de alternativas (que tomen en cuenta el criterio de la existencia
local de buenos elementos) y meterla en la mesa para ser acordada. Esto porque
existen municipios controlados por la guerrilla, otros por parte de los
paramilitares, etc. y para que el resultado final no sea considerado como “de
parte” este momento debe ser participativo. Una vez mas el punto álgido es la
aprobación de estos municipios por parte de los actores que estarán jugando la
pieza en el teatro, o sea el alcalde, el consejo municipal, las asociaciones
veredales, (juntas de acción comunal o veredal)
y/o otros actores indicados por las partes. La razón de no limitarse al
consejo municipal es que, aun cuando teóricamente este represente la totalidad
de los intereses del municipio, es conocido como los intereses de los grupos
más débiles, por ejemplo las comunidades, no son tomados en cuenta. También
existen actores (tipo los paramilitares) que oficialmente no existen, pero sin los cuales en ciertos lugares no será posible entrar.
Es evidente que se trata de un proceso largo, que va mas allá de la
contingencia inmediata, pero que toma en cuenta el aspecto que nos parece
central de la necesaria aprobación democrática del proceso.
Para fines de proceder con la elaboración de un perfil de proyecto, y
con el propósito de proporcionar algunas ideas concretas donde podría darse
este ejercicio, hemos utilizado cuatro criterios que nos parecían importantes
(y los datos disponibles): la existencia comprobada en el ámbito local de
instituciones comprometido con este tema (información comprobada a través de
las oficinas regionales de Incora); la existencia de un sistema de información
territorial (catastro) funcionante (información proporcionada por IGAC); la
presencia de un dialogo “informal” entre instituciones del gobierno y de la
insurgencia, particularmente dentro del aspecto educativo, cultural
(información proporcionada por el Ministerio de la Educación); por ultimo hemos
utilizado los valores del índice de sostenibilidad socio-eco-ambiental
construido por el Gobierno.
Al cruzar estas variables dentro de las áreas pre-seleccionadas por el
gobierno, se han identificados los Municipios de Miraflores, San José y El
Retorno en el Guaviare, de San Jacinto, Carmen de Bolívar y San Luis Nepomuceno
en Montes de María como aquellos que presentarían mejores valores en este
sentido. Por razones de oportunidad política pareció importante incluir un área
problemática desde el punto de vista de la temática Afro-Colombiana y, en
cooperación con el programa de asuntos Afro-colombianos del Incora, la zona del
Bajo Atrato, Depto. del Chocó, ha sido indicada como altamente prioritaria.
Los momentos de interlocución con
las demás instancias de poder: político, legislativo, económico
La mesa de negociación nacional entorno al tema tierra deberá ser
acompañada de una serie de momentos de interlocución con otras instancias,
mencionadas a continuación, con los objetivos de informar, asegurar la
retaguardia, sensibilizar actores para
que cambien de actitud y enviar señales políticas que confirmen la buena
voluntad de proceder, paulatinamente pero progresivamente, con un camino de
cambio estructural de las relaciones sociales del agro (de la dependencia al
protagonismo); se consideran 5 mesas distintas pero complementarias, con: I)
los terratenientes y sus representantes, ii) los otros ministerios claves, iii)
el poder legislativo (particularmente Comisión Quinta), iv) los gremios
empresariales del agro y v) los gremios campesinos.
Como hemos adelantado, hay varios objetivos a ser alcanzados con esos
momentos: de forma general lo de la democratización de la información, o sea,
en un proceso de construcción por aproximaciones sucesivas, donde el objetivo
mayor, a la par de la reactivación socioeconómica del campo es el
restablecimiento de una confianza mínima entre los actores, parece fundamental
una actitud de apertura en este dominio.
Pero, si este criterio se aplica de forma general, hay otros temas más
delicados que deberán ser tratados más confidencialmente: el primero es el
problema de la concentración de la tierra y del uso ineficiente que de ella se
hace. La Misión considera que el Estado no tiene actualmente la capacidad y fuerza
institucional y política para poder IMPONER mecanismos punitivos a los
terratenientes. Este es un punto álgido en la discusión, que hace que en muchos
actores se confunda el Estado, su Gobierno, con los intereses particulares de
los terratenientes. Si bien el área de coincidencia parece bastante elevada, es
fundamental que el Estado y su Gobierno, trabaje claramente a la separación de
los intereses superiores del primero, con respecto a los intereses particulares
del segundo grupo.
Este déficit de legitimidad social
es el punto donde se han abortados los intentos de reforma agraria en
este país. Por eso es que, considerando la buena disponibilidad del Gobierno
actual, en nombre de los intereses superiores del país, es fundamental que, en
estos diálogos francos y abiertos sea tocada esta variable dramática. El
objetivo es claramente no solamente de remover obstáculos (una posición
neutra), sino de conseguir una posición suficientemente abierta para que se
materialice aquella propuesta, avanzada por los terratenientes un par de años
atrás, de disponibilizar un 10% de las tierras en su posesión para fines de
reforma agraria[10].
También será necesario obtener un acuerdo en cuanto a una distinta actitud en
lo referente al impuesto predial en el ámbito municipal así como en lo
referente al cumplimento de las leyes (tipo la ambiental). Este acuerdo es
cabal para aumentar la credibilidad del gobierno en el momento que se pase de
los grandes principios hacia su implementación concreta en las zonas pilotos.
Para este fin, será aconsejable trabajar una estrategia que permita
progresivamente diferenciar, dentro de los grandes terratenientes, los
empresarios, cuya estrategia de inserción competitiva deberá ser estimulada, de
los latifundistas extensivos que se convierten en un obstáculo evidente para la
democratización del país. Hasta cuando los intereses de unos (latifundistas
extensivos) quedarán mezclados con aquellos legítimos de los empresarios
ganaderos, el riesgo es que no se avance concretamente en ninguna dirección.
La Misión es consciente que esta debilidad estructural del Estado tendrá
que ser revertida, pero es evidente que se trata de un proceso culturalmente
muy largo, mientras que las expectativas del país son de conseguir resultados
concretos, con mecanismos no totalmente artificiales, en tiempos más
razonables.
Otro momento de interlocución será la con los demás ministerios que
tienen que ver con el tema agrario, sea por el lado financiero (Hacienda,
Planeación) sea por el lado de ocupación de suelos (particularmente Minería).
Con los primeros, la discusión se centrara en la necesidad política de enviar
una señal de cambio estructural en lo referente a los fondos del presupuesto
nacional a favor del agro (en general, no solamente al tema reforma agraria).
Es evidente que no se pueden esperar milagros, pero aunque reducida, una señal
en esta dirección parece indispensable para darle credibilidad al proceso de
cambio estructural.
Más complicado aún parece el diálogo con Minería: conocidos expertos del
sector agrario colombiano hablan abiertamente de una contrarreforma agraria que
se estaría dando en torno a los megaproyectos y en relación con las cuestiones
minera y petrolera (Valderrama, Mondragón, Misión Rural, Vol. 2, 1999). Según
estos autores, el proyecto de ley de Código de Minas del gobierno recién
aprobado, “es un proyecto de contrarreforma agraria, que autoriza al Ministerio
de Minas a expedir un título minero, y quien tenga un titulo minero le puede
decir al que esté allí, sea indígena, campesino o inclusive terrateniente, que
eso ahora no es de él. Como sabemos el Estado es propietario del subsuelo, pero
resulta que lo que se quita al campesino es el suelo. Entonces quienes decían
que no podía haber expropiación por vía administrativa para reforma agraria,
aprobaron en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes una
expropiación, ya no sólo por vía administrativa sino por vía privada, porque
quien hace la expropiación es la empresa minera, y no el Estado. Si el
campesino no negocia, el minero le entrega al alcalde una caución, le pide cuál
es la compensación que le tiene que dar al campesino, y a él lo sacan a la
fuerza, y si él quiere reclama después el deposito que dejó la empresa minera
en la alcaldía del municipio. Eso no es otra cosa que la privatización de la
expropiación, pero no para expropiar a los grandes propietarios sino a los
campesinos”.
Otro momento de interlocución, muy relacionado con esta, es el que se
mantiene con la Comisión Quinta de Senado y Cámara. Aquí se trata de conseguir
una aprobación de los distintos pasos metodológicos y de las demandas política
y legislativa que este proceso va a necesitar, de forma a que los Negociadores
del Gobierno no queden desprotegidos políticamente cuando avancen con la
guerrilla en este tema. Dentro de esta discusión, el tema legislativo presenta
una importancia evidente que aquí mencionemos: por un lado las modificaciones a
la ley 160, por el otro lado la reglamentación de la ley 70, el cumplimiento de
la ley ambiental, la revisión de la ley de impuesto predial, la propuesta de
ley para el saneamiento de las carteras morosas y lo que toca al Código de
Minas[11]. Todos estos puntos
deberían ser tratados de forma progresiva, a medida que avance el dialogo.
A seguir, el otro momento de interlocución se dará con los gremios
empresariales, sea a escala nacional, sea a escala departamental o regional,
que podrían entrar en programas de alianzas productivas, asociativas con parte
de los pequeños productores de las zonas demostrativas. Nos parece importante
que a medida que avance la selección de las zonas piloto, la preocupación de
que hacer con la tierra, sea colocada en la mesa de discusión sin esperar de
haber implementados los mecanismos para facilitar el acceso. Lo que es claro
para la misión es que cada día más avanzamos hacia un nuevo paradigma en el
campo; de uno basado en lo de "vender lo que se produce", a uno
basado en "producir lo que se vende", lo que implica mayores
atenciones en todos los aspectos de transformación, comercialización y mercadeo
de los productos. Como ya se ha dicho, aplicando el principio de no reinventar
la rueda, se tratará de primero utilizar aquellos mecanismos que ya se están
testando en el país, de forma a promover una sinergia de iniciativas más que de
adicionar una más.
Finalmente, un momento de interlocución con las asociaciones campesinas
es importante para fines de afianzar la democracia en el país. No se trata solo
de informar sobre los avances, sino también de tener una actitud de explicación
y de escuchar sugerencias, comentarios, que puedan retroalimentar el proceso
negocial.
La fase de formulación de un
programa municipal de tierra y paz
Empezamos diciendo que es aquí el riesgo mayor que todo el ejercicio se
transforme en un juego de poder local. La decisión de trabajar dentro de
limites presupuestarios y de limitar la dependencia de recursos externos tiene
que ver con la tradición de transformar estos ejercicios de diagnósticos
municipales en una larga lista de “deseos” que, si aceptada, solo sirven para
fomentar el clientelismo local.
Saber lo que queremos evitar (la shopping
list) no significa que tengamos claro lo que queremos. Dejar este ejercicio
abierto podría ser contraproducente, terminando inevitablemente con aquella
lista que queremos evitar Por eso que un eje conductor debe existir y, a
juicio común, debe referirse al tema tierra.
El diagnostico de la demanda de tierra, así que de su actual
disponibilidad, es un ejercicio para lo cual Incora ya esta habilitado. De lo
que se trataría aquí, para evitar demasiadas injerencias externas, seria de
abrir este proceso a una forma mas publica y participativa. También no debemos
olvidar que para estos procesos demostrativos, habrá que tomar en cuenta los
diálogos a escala nacional con los gremios de los terratenientes, cuyo
resultado esperado es de facilitar, en el ámbito de estos municipios, el acceso
a la tierra, a través una negociación dentro del abanico de posibilidades que
están propuestas actualmente.
A este diagnostico inicial habría que sumarle otros componentes que
permitan tener una idea más completa no solo de esta necesidad inicial sino de
lo que se pretende hacer con estas tierras, y de allí las necesidades en
términos de crédito, asistencia técnica, aspectos de mercadeo, aspectos de
educación, salud, de sistemas de vida que consideren también las
especificidades de demandantes distintos de los tradicionales campesinos, o sea
los indígenas y los negros. De lo que se trata es de crear una capacidad de
realizar unos diagnósticos de estos sistemas agrarios, finalizados a elementos
concretos para la inserción de la propuesta dentro del Plan de Desarrollo y su
posterior análisis por los Ministerios e Instituciones nacionales (y
departamentales, debido a que una parte de las transferencias se originan a
este nivel) encargadas de la aprobación y transferencia de recursos.
La fase siguiente, una vez realizado el diagnostico, es la ARTICULACION
/ NEGOCIACION entre los actores locales.
El objetivo es de llegar a un acuerdo local relativamente al problema tierra
(que es claramente el más contundente entre todos). No olvidemos que aquí se
trata de actores que, aun cuando se conocen, no tienen relaciones iguales, mas
bien asimétricas: hay unos poderosos, que concentran la tierra y el poder
político por un lado, y unos desposeídos, en muchos casos analfabetos o casi,
poco organizados, por el otro. En el medio, están los actores institucionales
cuya actualización es a veces bastante controvertida, por ser sometidas a las
presiones de “los de arriba”. Es allí donde la elección de los lugares
demostrativos iniciales es clave.
Por un lado se tratará de demostrar que efectivamente el Gobierno
implementa el abanico de posibilidades para acceder a la tierra tal como lo
estaría planteando en el ámbito de principio. Por eso es que el Incora deberá
estar preparado y posibilitado a utilizar los mecanismos mencionados arriba: la
expropiación, la extinción de derecho y demás mecanismos.
Volviendo a la negociación: es bastante probable que para hacer correr
bien el dialogo entre actores que no tiene el habito de hablarse, no sea
suficiente esperar en la buena voluntad de los mismos, para lo cual si por un
lado el mecanismo del dialogo nacional (entre gobierno y terratenientes) debe
servir a abrir puertas, en el ámbito local se prevé la necesidad de la figura
de un/a ARTICULADOR/A o NEGOCIADOR/A que facilite esta búsqueda de dialogo y
este largo proceso de crear confianza. Esta figura(s) ad-hoc, no necesariamente
debe ser un funcionario de gobierno, puede ser personal del mundo no
gubernamental o, mismo, en el futuro,
personal capacitado procedente del sector militarizado, siempre y cuando
quede claro que de lo que se trata es una figura imparcial, aceptada por las
partes.
Decimos que se debe tratar de una figura ad-hoc porque la figura de
arbitro en las negociaciones debería ser asumida por las autoridades
municipales, sin embargo, el déficit de legitimidad que presentan actualmente
hace necesario pensar en la posibilidad de recorrer a otra figura.
Una de las actividades adicionales que este/a ARTICULADOR/A deberá
cumplir, se refiere a la articulación con las demás instituciones que tengan
programas o proyectos en el territorio.
Es practica común, desafortunadamente, que estos programas no sean articulados
con los actores locales, mas allá de una simple declaración de intentos
iniciales. Esto se debe a una cultura institucional basada en la nucleización
de la información, en la desconfianza reciproca lo que va a llevar mucho tiempo
para ser revertido (siempre que se logre). El caso más interesante es lo del
programa Plante, debido a su posible función sinérgica con estas iniciativas
locales tierra y paz, en aquellos municipios donde hay presencia del Plante.
También podría mencionarse el programa de las Alianzas productivas para la paz
que seguramente podría constituirse en un aliado más en el camino para la paz.
Hemos dicho que este programa no debe limitarse a aquellos aspectos de
acceso a la tierra y tampoco debe pensar de operar bajo el paradigma de vender
lo que se produce. Hoy en día es siempre mas claro que quien manda es el
mercado, para lo cual el paradigma pasa a ser de producir lo que se vende. Esto
significa que no podemos pensar solamente en modelos de asistencia técnica
preocupados con mejorar el aspecto productivo. Esta vez se tratará, dependiendo
de las especificidades locales, de pensar en modalidades distintas, que
incluyan el problema de la transformación y el mercadeo de los productos. De
allí que las alianzas con otros sectores productivos, según el modelo sugerido
por el proyecto Alianzas productivas, debe ser considerado con un aliado
objetivo de este programa.
Para los aspectos de realización de los diagnósticos sistemicos locales
y de articulación entre los actores en los municipios pilotos, la Misión
considera que para la fase de arranque será oportuno considerar una componente
de apoyo técnico en el ámbito local coadyuvada por una AT internacional que
será la encargada del conjunto de municipios demostrativos.
La realización de planes/programas para la paz a escala local
(municipal) no debe dejar de lado la importancia de otras dimensiones, cuya
discusión debe de ser dada. Por un lado hablamos de las Zonas de Reserva
Campesinas y por el otro de la dimensión supra-municipal, rumbo a la regional.
Las Zonas de Reserva Campesina
Las ZRC nacen dentro de la Ley 160 de 1994, como continuación de una
larga cadena de experiencias de los campesinos del país en la búsqueda de
condiciones de vida alternativas, en las cuales asegurar la tierra, el trabajo
y la subsistencia (Fajardo, 2001). El desarrollo de las ZRC se enfrenta a las
restricciones que el estilo de desarrollo del país impone a las economías
campesinas, tanto en el interior de la frontera como en las áreas de
colonización, a las distorsiones y debilidades de la institucionalidad
orientada al campo y, tan importante o aún más de lo anterior, a las terribles
limitaciones de la guerra.
El decreto 1777 de 1996 reglamentó las ZRC y con base en él se
establecieron las primeras cuatro de ellas en Guaviare, Caquetá, Bolívar,
Cundinamarca y Putumayo. En Calamar (Guaviare), El Pato (Caquetá) y Cabrera se
ha realizado un proyecto piloto a tres años, con cofinanciación del Banco
Mundial por US$5 millones y un aporte nacional de US$1.3 millones, dirigido a
producir la metodología de organización de las ZRC y la formulación del
programa nacional de ZRC para ampliar la aplicación de esta figura en otras
áreas del país, tal como lo establece la ley, lo han solicitado las
organizaciones campesinas y se ha planteado en las mesas de diálogo entre el
gobierno y la insurgencia. La aplicación del
proyecto ha generado capacidades probadas en las comunidades de las ZRC
para la formulación, ejecución y administración de proyectos productivos, de
construcción de infraestructuras y fortalecimiento organizativo comprendidos
dentro de los objetivos fijados por la ley para las ZRC.
Asistencia técnica
Tal como informa la Contraloría General de la República, "la única
institucionalidad de apoyo al desarrollo del sector rural sólo se expresa, en
lo local, a través de la prestación del
servicio de asistencia técnica por parte de las Umatas. Sin embargo, además de
la deficiencia de este servicio, su cobertura es mínima. Dos aspectos se muestran
como críticos respecto al papel de las Umatas; el primero, no son
"alimentadas" ni consultadas
por el Sintap-Pronatta, a pesar de que están integradas a la estructura del
sistema; segundo, la pérdida de autonomía técnica de sus equipos frente a su
dependencia directa de los alcaldes quienes, en su gran mayoría, al no
reconocer su importancia en el desarrollo del sector agropecuario, le asignan
funciones distintas a su misión y no le prestan el apoyo adecuado".
Los proyectos del Programa de desarrollo rural para la paz afrontan las
limitaciones de la asistencia técnica generadas por los cambios introducidos en
las instituciones estatales a partir de la década de 1990, con los cuales se
restringieron y relocalizaron sus responsabilidades para compartirlas con el
sector privado y los niveles municipales de la administración pública,
modificaciones que han coincidido con la desfinanciación del sector público.
Por otra parte, el mandato constitucional y la promulgación de la Ley 99 de
1993 exigen la aplicación y generalización de prácticas ambientalmente
sostenibles en las actividades agrícolas y pecuarias, todo lo cual plantea el
rediseño de los contenidos y metodologías de la asistencia técnica. El carácter
piloto y demostrativo de los proyectos del Programa deberá contemplar estos
contenidos en los componentes de la asistencia técnica como factor para el
afianzamiento de los compromisos del gobierno nacional y de los demás sectores
participantes en la negociación.
El crédito y financiamiento:
Bien que este tema será desarrollado más con detenimiento por otros
componentes de la misión, aquí solo queremos recordar dos aspectos importantes,
relacionados a la problemática del acceso a los recursos productivos.
-
Acceso al crédito:
Incentivo a la Capitalización Rural
La perspectiva imperante en Colombia es la del mercado como
asignador de recursos, lo que conllevó
que el subsidio al crédito agropecuario ha sido desmontado de tal forma que
ahora todos los productores se ven expuestos a la misma condicionalidad, a la
hora de acceder a recursos. Esto presenta un grave problema y es que el
mercado financiero sólo otorga prestamos
a quienes dan garantías, lo cual en el caso de pequeños productores es muy
dificil, pues con frecuencia no son propietarios de tierra titulada, y su
capacidad de ahorro no alcanza al 1%, según la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica CASEN de 1994. Este tipo de problema persiste para un
instrumento como el ICR. En este caso el problema radica en que los recursos no
están llegando en la cuantía, ni tienen la cobertura que se desearía, al
pequeño productor. En efecto, durante el período 1994-1998, del valor de
recursos asignados por concepto de este instrumento 4% se dirigió a pequeños
productores, en tanto que el restante 96% a medianos y grandes.
Lo anterior muestra claramente la dificultad de los pequeños productores
para acceder al sistema financiero. Sin embargo, se cuenta con el Fondo
Agropecuario de Garantías FAG, el cual tiene por objeto respaldar con su
patrimonio, los créditos nuevos otorgados a los pequeños usuarios y empresas
asociativas y comunitarias, que no pudieran ofrecer las garantias exigidas
ordinariamente por las entidades financieras. El estudio del desempeño del FAG
señala que su cobertura es precaria dada la cantidad de certificaciones
expedidas (13.177), lo cual comparado con el estimativo de familias campesinas
(300.000), se presenta como precario en términos de su cobertura (Contraloría
General de la República).
- Arreglo
de cartera
Beneficiarios de reforma agraria, no pudieron acceder al Programa Nacional
de Reactivación Agropecuaria PRAN, establecido en el Decreto No 967, por cuanto
no se encontraban morosos en sus obligaciones en la fecha límite establecida en
este Decreto, en razón a que estos se habían acogido a un plan de
reestructuración de cartera. Actualmente son morosos y por tanto no son sujetos
de crédito y no pueden acceder a los incentivos sectoriales vía crédito, como
tampoco a programas de reactivación del gobierno, en donde requieren el complemento al capital mediante
esta vía, lo que agrava su difícil situación económica. Por lo anterior el
INCORA elaboró una propuesta consistente en permitir arreglos de cartera
redimiendo intereses moratorios y corrientes,
propiciando condiciones favorables para el pago del capital.
La importancia de la dimensión
educativa
Dentro de una visión sistemica, habría que considerar todos los
aspectos, variables y dimensiones necesarias para concretar esta visión.
Evidentemente que en tan poco tiempo esto no era posible, además que podrían
ser considerados como no estrictamente pertinente a los términos de referencia
formulados para este aspecto. Sin embargo, nos pareció que por lo menos el tema
de la educación rural mereciera ser mencionado.
Sin entrar en muchos detalles, el tema e la educación rural ha
representado un aspecto importante en las revendicaciones de la reforma agraria
y esta muy presente en las reivendicaciones de la guerrilla. Es evidente que si
se quiere mejorar las capacidades de los/las productores/as con relación al
manejo, gestión de los recursos productivos, para evitar que estos sean
perdidos, esta dimensión es muy importante.
El Ministerio de la Educación Nacional ya está entrando en un programa
piloto de 3 años, que acota varios de los principios aglutinadores que hemos
mencionados para la política de tierra: flexibilidad, construcción progresiva
de abajo hacia arriba, reconocer las diversidades, dentro de un eje común. El
primer ano de implementación del programa ha permitido de establecer alianzas
con aquellos organismos (públicos y privados) interesados concretamente en la
mejora de la enseñanza básica (para el momento) y técnica (en el próximo
futuro). Varios Deptos. Han sido identificados y varios planes han sido
formulados y discutidos localmente. En algunos de estos departamentos, la
interrelacion con la insurgencia ha permitido de elaborar propuestas
compartidas en la base, además de indicar concretamente, espacios de dialogo en
el ámbito local (ver la preselección de áreas).
Debido al montaje flexible del programa, a su buena discusión a escala
local, al hecho de tocar un tema clave para mostrar la integralidad del proceso
de reforma agraria, y que concretamente en las áreas seleccionadas habrá fondos
para pasar a la acción, se ha sugerido que las áreas prioritarias tomen en
fuerte consideración las indicaciones procedentes de los técnicos del
Ministerio y de las secretarias departamentales de educación y de agricultura[12].
Comunidades Afro-colombianas:
planteamiento del problema
Una señal fuerte seria también oportuno lanzarlo en dirección de
aquellos grupos que han sido muy marginalizados de la vida política, económica
y mismo de reconocimiento cultural: Indígenas y comunidades afro-colombianas;
empezamos primeros con estas ultimas.
Al
empezar la década de los años 90, en la Cuenca del Pacífico Colombiano avanzaba
un proceso de definición territorial en favor de diversos actores
institucionales y comunitarios. De los 10 millones de hectáreas que conforman
esta cuenca, más de 5 millones se habían
destinado a la constitución y ampliación de Resguardos Indígenas, Parques
Nacionales Naturales, Áreas de Seguridad y Defensa Nacional o a la Adjudicación
de Baldíos individuales.
Este
proceso de definición territorial ignoraba los derechos de las Comunidades
Negras asentadas en la Región, pues pese a ser más del 90% de la
población, no tenían acceso a la
propiedad de la tierra por la vigencia de la Ley 2ª de 1959, que declaró la
cuenca como zona de reserva forestal
limitando el acceso de las comunidades negras a la propiedad de las
tierras.
Para
resolver esta situación de iniquidad, la Constitución Política de 1991 mediante
el artículo 55 transitorio, reglamentado por la Ley 70 de 1993, reconoció los
derechos étnico-territoriales de estas comunidades permitiendo la titulación colectiva
de sus territorios tradicionales.
En
cumplimiento de esta política desde 1996, el Gobierno Nacional se propuso como
meta física, titular 5 millones de hectáreas de terrenos baldíos en el Pacífico
Colombiano para el beneficio de estas comunidades.
A
la fecha la meta se ha cumplido en un 54% mediante la expedición de 64 títulos
colectivos por 2.695.475 hectáreas, para beneficiar 618 comunidades negras
integradas por 27.338 familias y 144.053 personas. Actualmente se tramitan 84
solicitudes por 2.304.525 hectáreas, para completar la meta prevista.
Este
proceso de titulación colectiva no ha contado con recursos para la
implementación de una estrategia de desarrollo productivo en los territorios
colectivos de las comunidades negras, que contemple la formulación de los
planes de Ordenamiento y manejo ambiental; el fortalecimiento de los Consejos
Comunitarios como autoridades de administración interna y la reglamentación de
los artículos de la Ley 70 de 1993, relacionados con los componentes de crédito,
mercadeo, asistencia técnica, capacitación empresarial y financiamiento
especial para estas comunidades.
Además la titulación se esta
desarrollando en medio de difíciles condiciones de orden publica por la
presencia de actores armados que con frecuencia condicionan o impiden los
trabajos de campo o generan el desplazamiento forzado de los pobladores
ancestrales.
Resguardos indígenas: planteamiento
del problema
Para la cultura indígena, la tierra es fundamental en su habita y
desarrollo, sin ella no pueden trabajar para subsistir porque aparte de tener
la cultura de protección de recursos naturales ya han conquistado espacio de
producción y mercadeo, por lo que ellos siempre han luchado por la recuperación
y respeto a la tierra.
En resumen los problemas son los
siguientes:
- Las
comunidades indígenas denuncian la mala utilización de los recursos naturales,
por parte de los colonos y terratenientes invasores de su territorio.
- Se
realizan grandes obras públicas (vías de penetración), en los territorios indígenas,
sin evaluar el impacto que dichas obras acarrean en las comunidades y sin
consultar con ellas.
- Frecuentemente
ocurren atropellos, robos, asesinatos por parte de los invasores a los
territorios indígenas.
- Incremento
en la actividad extractiva de los recursos naturales, como: madera, recursos
mineros, fauna entre otros que acarrean traumas a las comunidades.
- Actualmente
las comunidades presentan un marcado atraso y marginamiento con pocas
posibilidades de iniciar un proceso de desarrollo por falta de personal
indígena capacitado.
- Ofensiva
de colonización o acaparamiento de tierras por parte de los colonos,
terratenientes y concesiones a grandes empresas madereras para la extracción de
recursos naturales y yacimientos auríferos en distintas regiones.
El ordenamiento del territorio como acuerdo político
De acuerdo con la Dirección de
Política Sectorial del MADR (MADR, 2001) el "ordenamiento territorial se
concibe como una política de Estado que permite una proyección espacial de las
políticas sociales, económicas, ambientales y culturales, garantizando un nivel
de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente [...] El
Ordenamiento territorial, permite determinar los usos del suelo de acuerdo con
sus características y vocaciones y con criterios sostenibles social y
ambientalmente promoviendo una producción limpia".
Traduciendo esta definición de una
forma más concreta, podemos estar de acuerdo con el mismo MADR cuando dice que
"en la medida en que el espacio geográfico sirve de base a los procesos
antrópicos que dan origen a su ocupación, manejo y control, aprovechamiento de
sus recursos naturales y su función como depósito a los residuos de sus
actividades, se va transformando en un producto histórico y social y recibe
entonces el nombre de territorio. El territorio entonces, es más que un simple
receptáculo o soporte físico de las actividades sociales, económicas, y
culturales del hombre, constituyendo por tanto, una construcción social e
histórica, resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas
formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del territorio".
En consecuencia, un Plan
de Ordenamiento territorial, más allá de su definición jurídica[13], antes que todo,
construye, propone, o reproduce una imagen existente, posible, deseable, de un
territorio: este es el primer nivel en el que se concreta un pacto
social territorial o pacto político. Las condiciones de ese pacto
reflejan representaciones del territorio y del suelo estáticas o dinámicas,
democráticas o no. "La realidad de cualquier ordenamiento del territorio y
de sus recursos no solo expresa el conocimiento y valoración que la respectiva
sociedad tenga de ellos, sino también las relaciones de poder existentes en su
interior y, en una u otra forma, las relaciones que puedan existir entre esa
sociedad y otras que compitan por sus recursos. La historia de las sociedades,
al girar en torno al manejo de sus territorios y recursos, es también la
historia de las formas como esas sociedades se han apropiado de los mismos, los
han transformado y desarrollado. Los mapas, que son una representación
simbólica del ordenamiento, no son el producto de acciones que se hagan al
azar, sino que expresan visiones del territorio y relaciones de poder
particulares, así como también pueden representar formas particulares de
confrontar esas estructuras de poder" (Ardila, 2001).
El segundo nivel de pacto, esencial
para el ordenamiento, es el de la formulación y validación de unas reglas de
juego en lo relacionado con la apropiación de la tierra y de los demás
recursos, y en términos de la definición de los mecanismos de solidaridad y
reciprocidad, de los derechos y deberes de los distintos actores sociales. En
este nivel se combina lo político con lo jurídico. Tal como lo expresa Fajardo
(2001) "el territorio, objeto de un determinado ordenamiento, se entiende
como el conjunto de componentes bióticos y abióticos: el suelo y sus elementos
químicos, el relieve y sus accidentes, las aguas, el clima, la fauna y la
flora. Estos componentes del medio se convierten en recursos (renovables o no
renovables) según el significado que tengan para las comunidades asentadas en
ese espacio o para otras comunidades con intereses y acceso a los mismos. La
transformación en un recurso de estos componentes está asociada con el
conocimiento que el grupo humano tenga de ellos, del valor que representen para
su supervivencia y de las capacidades que el grupo humano desarrolle, por
observación y experimentación o por adquisición de conocimientos, para su
aprovechamiento (...) Por otra parte, la valoración de los recursos naturales y del territorio en
general por parte de la sociedad, conducen a la búsqueda del control y
apropiación por parte de ella misma o de los sectores que, dentro de ella, cuenten
con los medios para ejercer este control y apropiación, lo cual plantea
conflictos, potenciales o reales, con
otros sectores de la sociedad o con otras sociedades".
El tercer nivel del acuerdo está
compuesto por el conjunto de herramientas técnicas que permiten llevar a la
práctica los dos anteriores. Este es el nivel instrumental del plan. Hay una
tendencia a concebir un Plan de Ordenamiento tan solo en este nivel,
reduciéndolo a este conjunto de instrumentos. Lo que la Misión plantea, al
revés, es de tomar en cuenta estas relaciones sistemica entre las varias
componentes, construyendo las reglas del juego, y no solamente de formular
instrumentos técnicos de planeación. De esta forma el Plan de ordenamiento del
espacio territorial, al tomar en cuenta y querer atacar el conflicto entre
vocación y uso actual del suelo[14] se concibe como una
herramienta del diálogo más que de imposición de una institucionalidad pública
demasiado débil para poder imponer sus reglas a actores más poderosos. En este
sentido el Plan de Ordenamiento, al reflejar este pacto social, procura ser una
herramienta de apoyo a una visión supra-municipal, considerando la dimensión
regional del territorio. Una región es un conjunto de espacios locales, cada
uno de los cuales tienen capacidades actividades, especializaciones, ventajas
comparativas particulares, que exportan e importan bienes y servicios a otros
espacios locales y que, en general, les otorgan una función particular en el
ámbito de una región. Una responsabilidad importante de la región es la de
apoyar los procesos de desarrollo institucional de las instancias locales. Esto
implica abordar procesos de fortalecimiento de las instituciones locales y de
los agentes que actúan en el territorio y que en este momento es crítica y débil.
De allí que se requieras crear una gran
capacidad de gestión institucional en un nivel supra-municipal.
Municipalización versus
regionalización
Haber tocado el tema del ordenamiento territorial permite de abrir la
discusión sobre la necesidad de enmarcar estas intervenciones dentro de una
dimensión geográfica sufra-municipal (camino hacia la regionalización), que
vamos a mencionar en esta parte final antes del detalle de las propuestas.
Todos los actores entrevistados coinciden en la necesidad de caminar
hacia una visión regional del problema agrario colombiano. Regional no
significa necesariamente departamental. Regionalismo significa reconocer la
gran diversidad del país agrario nacional, elaborar estrategias que respondan a
estas posibilidades, dándole al mismo tiempo las responsabilidades, mecanismos
y recursos necesarios para su implementación.
Actualmente lo que existe se resume a una regionalización en grandes
zonas ecosistemicas, preparadas por el Ministerio del Medio Ambiente pero desafortunadamente, no hay mucho mas que
esto. Esta falla, sin embargo, podría transformarse en una demostración de
buena voluntad además de un llamado a compartir no solo grandes declaraciones
(la Farc apela claramente a favor de planes regionales de desarrollo) sino de
compartir lo más difícil que es la construcción de una visión regional del
desarrollo. En este sentido, este tema podría ser colocado en la mesa como un
tema a ser desarrollado juntamente por las dos partes, en cooperación con
aquellas instituciones y actores que puedan ayudar su preparación.
De acuerdo con la Contraloría General de la República, se debería
caminar rumbo a unas "agendas regionales de desarrollo agropecuario y
rural, previamente concertadas y consensadas [que deberían] ser la expresión de
una nueva institucionalidad, en tanto acuerdos de la sociedad rural, como
instrumento válido y legítimo para focalizar y viabilizar el desarrollo del
sector agropecuario, dentro de su heterogeneidad" (CGR, 2001, p. 115).
El detalle de las recomendaciones
(por grupo prioritario y nivel institucional)
La orden de prioridad en la
presentación no responde necesariamente a una orden cronológica, siendo el
conjunto de medidas propuestas a ser consideradas de forma integrada,
holística, aún cuando temporalmente puedan ser analizadas de forma progresiva,
según el esquema de intervención que se presenta en anexo 1. Sin embargo, nos
parecía importante subrayar cuanto una acción dirigida a las comunidades más
marginalizadas y excluidas de la historia social de Colombia: Afro-Colombianas
e Indígenas, podría ser una señal de aquel cambio estructural que este Programa
ambiciona.
1. Comunidades afro-colombianas
1.a. Finalización titulación Costa Pacifica
1.b. Reglamento Ley 70
1.c. Acordar alcance concepto “comunidad A-C”
1.d. Estímulos a alianzas empresariales para proyectos productivos
1.e. Fortalecimiento organizativo
1.f. Mejorar mecanismos coordinación CMDR
1.g. Posibilitar acceso a crédito
1.h. Apoyo a Programa Educación Rural
Notas adicionales: La finalización
del proceso de titulación en la Costa hace parte del proceso de cumplimento de
políticas ya acordadas por parte del gobierno; no implica por lo tanto ninguna
revolución, que no sea la de cumplir con cuanto ya prometido y suscrito
públicamente. Lo mismo en lo referente a la reglamentación de la ley 70, que ya
debía haber sido realizada pero que hacer parte del olvido institucional
colombiano.
El tercer punto, que se levanta
también para las comunidades indígenas, toca un tema muy sensible en el debate
actual: hasta donde la sociedad colombiana debe ir en el reconocimiento de los
derechos ancestrales. Las posiciones extremas son bastante rígidas y por eso lo
que queríamos aquí era recordar como no sea posible evitar este debate, que
tiene que ser puesto como una señal adicional de la intención de cambio; no es
la Misión que tiene que decir "hasta donde", sino la sociedad
colombiana, al enfrentar el reto de examinar sus raíces históricas y sociales.
La experiencia de titulación
embargada en la ley 70 permitió darle las primeras herramientas de defensa a
las comunidades, sin embargo es evidente como sin programas de desarrollo
asociados a la titulación, no es posible salir de la extrema pobreza y
marginalidad en las cuales viven. Las modalidades concretas deberán ser
estudiadas con cuidado debido a que institucionalmente si es claro el papel de
Incora en apoyar la formulación de los perfiles de proyectos productivos, no es
claro quien debería ser la agencia implementadora. Finalmente, el acceso a
recursos para la implementación de estos proyectos también debe ser aclarada,
debido a que, por la naturaleza jurídica de los títulos, las comunidades no
pueden utilizar estas tierras como colateral para crédito.
La necesidad de mejorar la parte
organizativa es muy evidente, igual que el nivel educativo, así como los
mecanismos de coordinación con los CMDR, actualmente muy deficiente.
2. Comunidades
indígenas
2.a. Revisar área de exclusión
2.b. Revisar Código de Minas (mecanismos expropiación)
2.c. Avanzar de forma prudente con titulación y acordar alcance
concepto “comunidad indígena”
2.d. Apoyar alianzas para proyectos ambientales
2.e. Implementar mecanismos de veeduría ciudadana en los resguardos
2.f. Fomento a la investigación sobre sus sistemas de vida
2.g. Apoyo a Programa Educación Rural (ver 1.h.)
2.h. Mejorar coordinación con CMDR (ver 1.f.)
Notas adicionales:
El punto inicial se refiere a los 5
km. de tierra alrededor de los "megaproyectos" que no pueden ser
tituladas. El tema es muy caliente políticamente y la misión fue informada,
extra-oficialmente, que las comunidades indígenas quieren llevar el tema a la
OIT. La misión es de la opinión que una
señal política en esta dirección podría contribuir a apagar un fuego
potencialmente muy peligroso en las relaciones ya bastante tendidas entre estas
comunidades y su entorno institucional y político. Similar es el problema del
Código de Minas, donde se han incluido y aplicado mecanismos de expropiación de
tierra, en contra de pequeños productores que han llevado a algunos
especialistas a hablar de una verdadera contrarreforma agraria. Aquí también
sería una iniciativa políticamente muy significativa, de reabrir una discusión
entorno de algunos de estos aspectos, mostrando una voluntad de diálogo que no
parece haber sido muy manifiesta al momento de la formulación y aprobación de
la ley.
El tema de la titulación de los
resguardos es también critico; altos responsables institucionales ponen
abiertamente la pregunta del "hasta donde", demostrando como no quede
claro en la sociedad colombiana hasta donde van los derechos ancestrales,
esencialmente porque el debate nunca se dio de forma muy clara y abierta. Por
eso que la Misión sugiere que se avance con precaución sobre el tema
titulación, dándole prioridad a la abertura de un diálogo nacional sobre el
alcance del concepto, de forma a que quede manifiesta la voluntad del gobierno
de no imponer visiones unilaterales y de buscar caminos de convergencia
democrática.
La Misión considera oportuno
implementar mecanismos de veeduría participativa en estos resguardos, tal como
indicado pro al ley, pero que hasta la fecha no se cumple casi nunca; esto para
fortalecer el sentimiento de responsabilidad de las comunidades vis-à-vis estos
recursos, y no creer que con la titulación el Estado le repasase un derecho
ilimitado al respecto de las prácticas y manejo de los mismos.
La necesidad de juntar acciones de
desarrollo a la titulación es también muy evidente: sin embargo, por la
naturaleza del territorio titularizado, más que de proyectos de carácter
productivista, de lo que se trata serían proyectos de carácter ambiental, cuyos
ejemplos se detallan más en el informe del consultor en recursos naturales.
El fomento a la investigación sobre
sus sistemas de vida, como medida complementar para el diseño de alianzas
sostenibles también es recomendado, debido a la gran variedad de grupos
originarios del país y al (relativo) poco conocimiento sobre los mismos.
El tema de la educación aparece una
vez más, al igual que el grupo anterior y el siguiente, debido a la buena
impresión de abordaje metodológico que el proyecto PER dio a la Misión. Por lo
esencial se trata de un mecanismo flexible, adaptativo y abierto a las
necesidades locales, lo que podría volverlo algo realmente útil y respondente a
las necesidades de los actores locales.
Finalmente, el mejoramiento de los
mecanismos de coordinación institucional es claramente un tema que debe ser
recordado.
3. Pequeños
productores y sin tierra
3.a. Implementar abanico de posibilidades para acceso a tierra ($)
3.b. Disponibilizacion tierras ganaderos (10%) (reasentamiento
desplazados
y/o
estímulos al retorno de productores de coca)
3.c. Saneamiento carteras morosas (iniciativa Incora)
3.d. Fortalecer esquemas micro-credito y/o otras iniciativas
similares
3.e. Fortalecer esquemas de tipo Alianzas productivas
3.f. Capacitación organizativa y de mercadeo/comercio
3.g. Estímulos a rubros alimenticios nacionales
3.h. Mejorar esquemas extensión rural
3.i. Apoyo a Programa Educación Rural (ver 1.h.)
3.j. Mejorar participación real en las instancias decisionales
locales
(fortalecer
experiencias tipo los municipios de Tarso y Mogotes)
3.l. Fortalecimiento ZRC (discusión sobre limite UAF)
A su llegada en el país la Misión
recibió un documento del MADR donde se mencionan las varias posibilidades de
mecanismos que el gobierno está considerando en lo referente al acceso a la
tierra, de hecho reduciendo una de las grandes críticas de la insurgencia. De
lo que se trata ahora es de pasar a la implementación práctica de estos
principios, asignándole de hecho los recursos presupuestarios necesarios.
Hace un par de años, los ganaderos
habían ofrecido al gobierno un 10% de sus tierras, como señal de buena voluntad
en el camino de resolución de los conflictos del país. La promesa nunca se
cumplió, pero sería oportuno retomarla (ver recomendaciones en el ámbito
institucional) de forma a que los productores puedan acceder a esta tierra, que
debería responder aun criterio de
calidad, o sea ser dentro de la frontera agrícola y de calidad apta para la
agricultura). Esta propuesta, y la siguiente que está claramente vinculada, no
presenta un carácter particularmente revolucionario, más bien se inscribe
dentro de la estrategia de cumplir promesas anteriores y de trabajar de forma
progresiva, adecuada a la capacidad institucional existente. Más allá de esta
superficie, se tratará de aplicar otros mecanismos para ir paulatinamente
aumentando la tierra disponibilizada para fines de reforma agraria, pensando en
una utilización más pronunciada de mecanismos tipo el arriendo. En prioridad se
propone que estas tierras sirvan para mecanismos de incentivos al retorno de
productores desplazados fuera de la frontera agrícola, donde se mantienen con
producción de ilícitos, como es el caso en el Guaviare.
El problema de la deuda que muchos
de estos productores arrastran con ellos, elimina cualquier posibilidad de
acceso a otros prestamos, tipo los del Plan Colombia. En este sentido la misión
apoya la propuesta avanzada por Incora para el saneamiento de las carteras
morosas; sin embargo, la Misión quiere aclarar que no se trata de unicamente sanear la
cartera, siendo necesario el contar con esquemas organizativos, productivos,
empresariales, de estos productores, rompiendo con ello mecanismos
tradicionales basados en poca y mala información, de tal manera que los
proyectos sean viables, social, tecnica, economica y financieramente, para lo cual se hace
necesario el velar porque los productos en los cuales se incurra en dichos
proyectos su rentabilidad sea sostenible. El esquema conceptual de las Alianzas
productivas para la paz indica una forma distinta del papel del Estado,
pro-activo en estas actividades en cuanto proporcionador de la información
necesaria (de mercado, precios, oportunidades) y de capacitación para montar la
propuesta, de forma a que los actores tengan mayores posibilidades de
viabilizar sus propuestas.
Si para la "nata" de los
productores el esquema tipo Alianza productiva podría resolver una serie de
problemas (acceso al crédito, a la asistencia técnica, al mercado...) es
evidente que, tal como explicitado por los responsables del programa, la
selección de los clientes será muy fuerte, de hecho limitando su posible
ampliación. Esto deja afuera una gran parte de aquellos productores que podrían
dirigirse a mercados locales, regionales y/o nacionales. Siendo un problema
cuantitativo y cualitativo importante (el restablecimiento de una base
alimentaria nacional), se propone de pensar en herramientas de capacitación en áreas
criticas, tipo mercadeo y comercialización para productos destinados a consumo
interno, además de mejorar aquellos esquemas de asistencia técnica y extensión
rural, a partir de aquellos casos de Umatas que estén funcionando.
Uno de los problemas clave es la
poca participación real de estos grupos de actores en las instancias
decisionales locales. La Misión piensa que sería oportuno fortalecer mecanismos
de participación en el ámbito local, a partir de experiencias exitosas en el
país, como son los casos de los municipios de Tarso y Mogotes, bien relatados
en la prensa nacional. Estos casos constituyen ejemplos de construcción de
aquella confianza mencionada como objetivo de este programa. La existencia de
casos concretos evidentemente que le da más fuerza a la propuesta, debido a que
se trataría de apoyarse en mecanismos que se están rodando, más que de
reinventar la rueda.
Finalmente el fortalecimiento de
las Zonas de Reserva Campesina, incluyendo un debate sobre la ubicación
geográfica de estas zonas y el límite propuesto para las Unidades de Producción
Familiar, proponiendo una visión un poco más acorde con el criterio de
flexibilidad que se mencionan al comienzo de los principios aglutinadores.
4. Instituciones
locales (municipios y demás actores)
4.a. Participación Municipios y demás actores locales en el proceso
de paz
(identificación áreas demostrativas)
4.b. Capacitación al dialogo entre actores locales
(Resolución Negociada Conflictos de Tierra)
4.c. Mejoramiento mecanismos decisionales locales (CMDR versus
Concejales
Políticos;
fortalecer participación JAC; Municipios versus Com. A-C, 1.f.)
4.d. Fortalecer experiencias municipales de paz (ej. Tarso y
Mogotes)
4.e. Manejo presupuestario adecuado y control ciudadano
4.f. Mejoramiento formulación POT (dimensión participativa)
4.g. Mejoramiento recaudación Impuesto Predial
4.h. Apoyar iniciativas de alianzas empresariales (productivas,
ambientales)
4.i. Mejorar UMATA (rumbo a extensión rural)
4.j. Capacitación a intermediarios financieros (para ampliar
micro-credito)
4.l. Fomentar la participación de estas instituciones en la
elaboración de una Política
de
Tierra nacional (basada en la diversidad del país)
5. Instituciones
intermedias
5.a. Participación de estas instancias al proceso de paz (ver 4.a.)
5.b. Apoyar búsqueda de pre-aliados Empresariales para proyectos
productivos
y
ambientales
5.c. Apoyar la conceptualizacion y elaboración de planes regionales
de DR y RA
5.d. Fomentar la participación de estas instituciones en la
elaboración de una Política
de
Tierra nacional (basada en la diversidad del país) (ver 4.l.)
6. Instituciones
nacionales
6.a. Formalizar propuesta de abanico de posibilidades para acceso a
tierra
6.b. Destinar recursos para este abanico
6.c. Revisar (aumento) el Impuesto Predial (progresivo y
penalizante)
6.d. Revisar criterios asignación presupuesto nacional (> $ Agro)
6.e. Mejorar mecanismos de manejo presupuestario en el ámbito local
6.f. Revisar Ley 160
6.g. Redactar reglamento Ley 70 (e asignar presupuesto para proyectos
productivos)
6.h. Revisar extensión área de exclusión
6.i. Revisar Código de Minas (mecanismos expropiación) (ver 2.b.)
6.j. Aprobar saneamiento deudas carteras morosas
6.l. Hacer cumplir ley ambiental
6.ll Continuar mejoras catastro
6.m. Dialogo con terratenientes para legalizar 10% tierra propuesto
(dentro de la frontera agrícola)
y acordar otros mecanismos para disponer de otras tierras (arriendo, etc.)
6.n. Dialogo con Gremios empresariales sector privado para apoyar
alianzas empresariales y ambientales
6.o. Dialogo con Gremios campesinos para discutir los elementos de
un programa
de desarrollo rural para la paz
6.p. Dialogo con Asamblea legislativa (Comisión Quinta Senado y
Cámara) para fortalecer apoyo
político a negociadores
6.q. Apoyar la participación de instituciones locales en la
elaboración de una Política
de
Tierra nacional (basada en la diversidad del país) (ver 4.l.)
6.r. Acordar alcance conceptos de comunidad A-C e Indígena
6.s. Apoyo a los empresarios agropecuarios (NO a los latifundistas)
6.t. Fortalecer ZRC (y asentamientos para desplazados)
6.u. Negociar con instancias financieras para ampliar acceso a
(micro)crédito
6.v. Apoyo a mecanismos locales de paz (experiencias tipo Tarso y
Mogotes)
6.w. Mejorar coordinación interinstitucional central
6.z. Fomentar búsqueda de mecanismos de extensión rural
Nota adicional final: como se puede ver, el conjunto de medidas
propuestas cubre un abanico muy amplio, desde medidas de tipo macro-económico
para presionar a latifundistas para que cedan tierra para el proceso de reforma
agraria, asi como complementariedad de las políticas sectoriales, conducentes a
la integralidad (salud, educación, infraestructrua vial, entre otros) a medidas
más detalladas, concretas, a escala local, cuya implementación podrá ser
averiguada dentro de una serie de experiencias piloto que forman parte del
perfil de proyecto que se está preparando. Sin embargo, nos parece importante
señalar la relación de interdipendencia existente entre estas dimensiones,
donde las medidas de carácter más político (tanto en el ámbito presupuestario
como de adecuación normativa) parecen indispensables para reducir el
escepticismo que la calidad de la intervención estatal en el campo ha producido
en los últimos 80 años. Con eso queremos decir que para poder seguir en el
proceso de restablecimiento de confianza, la velocidad real será medida por los
avances en las áreas demostrativas y pro el avance en los momentos de
interlocución que el gobierno deberá mantener con aquellos otros actores
poderosos, tipo los terratenientes y demás actores institucionales.
No será posible un avance en el ámbito de mesa temática nacional si no
se habrán concretados avances concretos en el campo, y el gobierno debe
considerar que sin el cumplimento con los compromisos de los momentos de
interlocución, parece difícil convencer la insurgencia en avanzar en el tema.
El esquema que se presenta a continuación podría servir de guía para las
relaciones temporales y espaciales entre áreas demostrativas y mesas de diálogo
y momentos de interlocución.
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[1] Es opinión
compartida por el equipo de trabajo que exista la posibilidad de un escenario
bastante favorable, producto de la grande expectativa de paz existente en el
país, lo que podría hacer que varias de las restricciones históricas del Estado
colombiano al enfrentar el tema tierra y reforma agraria, sean esta vez un poco
más flexibles.
[2] La Contraloría General de la república en su informe 2001, habla que
las tensiones causadas por el modelo de desarrollo escogido por el país ha
generado una "deslegitimización de la institucionaldiad agraria, de sus
reglas y organizaciones, a lo cual el gobierno antepuso sus compromisos
fiscales respondiendo con el recorte presupuestal del sector, la propuesta del
desmantelamiento de las instituciones públicas y un claro tratamiento de sector
residual" (CGR, 2001, p. 98)
[3] En 1960 el 98.6% de los propietarios controlaba el 54.2% de la
superficie en tanto que el 1.4% restante controlaba el 45.8% de la superficie.
En el año 2000, el 98.75% controla el 54.7% de la superficie, en tanto que el
1.16% controla el 45.3% (Rojas Bernal, 2001)
[4] el objetivo siendo la estructuración de lo que podríamos llamar un
Pacto Social Territorial o, según la propuesta de Controlaría General de la
República, un "Pacto Social Rural", para "estructurar unos
nuevos acuerdos institucionales (reglas de juego y organizaciones) para el
logro des desarrollo sectorial, fundamentados en un pacto social rural"
(CGR, 2001, p. 111)
[5] a este propósito ver el documento de MADR, citado, donde se dice: [el
proceso de desarrollo rural] deberá en consecuencia interpretarse como un
proceso de cambio estructural que implica no solo la reconversión,
reestructuración y modernización productiva, sino también mejoramientos
sociales y cambios institucionales con la participación activa de la
población".
[6] El impuesto predial se basa en el avalúo catastral realizado por parte
del IGAC, en función de las zonas homogéneas físicas, mediante las cuales se
establecen las características similares por regiones, con visita realizada
para identificar los linderos del predio, con el fin de establecer el área y
las construcciones de cada predio. El limite metodológico de este sistema tiene
que ver con el hecho de estratificar sin considerar la productividad de la
tierra ni los usos que se le dan. Sin embargo, el obstáculo clave es, una vez
más, la flojera fiscal que se manifiesta mas frecuentemente en aquellas áreas
rurales con mayor presencia de estructuras políticas marcadamente clientelistas
y autoritarias.
[7] Parece importante repetir como las reivendicaciones de la guerrilla
entorno al tema tierra simplemente repiten lo que varios especialistas han
venido diciendo desde varios anos. Esto significa que la elaboración e
implementación de una política de tierra, según los principios realistas antes
mencionados, a través de un método concertado y negociado entre los actores,
debería ser una prioridad del Estado independientemente del programa
guerrillero.
[8] Estas áreas podrían coincidir con las pre-identificadas por la misión,
para fines de preparación de los perfiles de proyecto; sin embargo, es muy
importante el proceso negocial que lleve a esta decisión, de forma a que las
áreas representen algo común entre las partes.
[9] Este aspecto puede o no hacer parte de las negociaciones pero, en caso
de no ser negociado, se sugiere que se tomen en cuenta las indicaciones
informales que seguramente la insurgencia hará llegar
[10] La Misión es consciente que este pedido presenta un carácter
minimalista, que seguramente será atacado por la insurgencia, que está pidiendo
la eliminación total del latifundio; sin embargo, la evaluación de la misión es
que concretar este primer paso y conseguir la viabilización económica y social
de estas tierras constituye un objetivo ya suficientemente ambicioso. En la
construcción progresiva de la política, parece preferible avanzar con metas más
realistas, que lanzando señales de corte populista que difícilmente serán
traducidos en hechos, como lo enseña la larga historia agraria de este país.
[11] Es facil prever que la cuestión de la zona de
exclusión que, tal como indicado por la ley 160, no se limita a los pozos
petroleros, sino a cualquier recurso no
renovable, será un tema particularmente difícil en estas discusiones.
[12] Siendo este el
pre-requisito considerado por la misión, este componente no tendrá costo
directo en el perfil de proyecto, limitadamente a las posibles áreas pilotos.
[13] El POT es el "instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento
del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices,
políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo" (Congreso de la República, Ley 388 de 1997, Artículo 9.o)
[14] De acuerdos con estudios realizados por el IGAC, indican que de los
114 millones de has. del territorio nacional, las tierras aptas para la
agricultura alcanzan cerca del 13%, es decir, un poco más de 14 millones de
hectáreas, pero solamente se utilizan en actividades agrícolas cerca del 5%, es
decir, alrededor de 5 millones de hectáreas, lo que a las claras indica que
buena parte de la superficie potencialmente agrícola (un poco más de 9 millones
de has.) se dedica equivocadamente a otros usos menos productivos (MADR, 2001)
A la
elaboración de este texto han colaborado varias personas e instituciones con
las cuales hemos compartido este proceso de construcción de propuesta: Darío
Fajardo, Marilú. Franco, Incora, Helda Medina de Ortíz,
MADR, Ricardo Garzón, DNP; han participado en las reuniones de discusión, entre
otros: Silvio Garces, Carlos Reyes, Nohora Trujillo, Danelly Rubiano, Janet Saavedra, Alfonso Durana, Incora, además del Gerente
Sr. Jorge Enrique Cardozo; Elcy Corrales y Jaime Forero, Universidad Javeriana,
Ruth Suarez, CEGA, Maria Clara Rodriguez y Hernando Urbina MADR, Programa
Alianzas Productivas para la Paz.
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