Del por qué la idea de reforma agraria está perdiendo vigencia en América Latina

Paolo Groppo (i)

Introducción

Erase una vez, digamos, hasta la revolución mexicana, cuando nadie en América Latina se preocupaba por las condiciones de vida en el campo, sus ilegalidades y su miseria. Es con la llegada de Pancho Villa y Emiliano Zapata, que estos “miserables” entran en la historia por la gran puerta. Sus reivindicaciones ganan legitimidad y la clase política empieza poco a poco a darse cuenta que existe un problema de hambre y uno de apropiación diferenciada de los recursos naturales (algunos tienen mucho y otros no tienen nada).

Varias investigaciones demostraron las relaciones profundas existentes entre el hambre en las zonas rurales y la mala distribución de la tierra, dándole así argumentos fuertes a la necesidad de implementar reformas agrarias si se quería luchar contra el hambre (ii).

Con el pasar de los años, en particular al final de la segunda guerra mundial, la cuestión agraria cobró intensidad en todas partes del mundo. Estados Unidos, fuerte de su posición de ganador de la guerra, ordenó una reforma agraria profunda en Japón, en contra de aquellos grupos sociales que habían llevado el país a la guerra. De la misma manera otras reformas agrarias fueron impuestas en Taiwán, Corea del Sur y Filipinas. En los países del recién creado bloque socialista también se hicieron varias reformas agrarias, así como debemos de recordar los casos de la China comunista y de Italia.

No fueron todos procesos exitosos, al contrario muchos de ellos fracasaron rotundamente.
En la región latinoamericana los primeros intentos de modificar las estructuras agrarias se dieron en Bolivia y Guatemala en los años 50.
Bolivia vivió una profunda conmoción social por efecto de las generalizadas ocupaciones de haciendas en regiones de los valles y del altiplano a principios de la década de 1950. Cuando, en abril de 1952 tomó el poder por las armas, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) no tenía claro su programa respecto a la cuestión de la tierra, aunque había formulado varios diseños provisorios que no llegaban a la propuesta explícita de una reforma agraria. Ésta se realizó como consecuencia de la rebelión indígena y de las tomas de tierras. Un año después de que entró en funciones el gobierno revolucionario, se promulgó en Ucureña el decreto que dio legalidad a la liberalización de la fuerza de trabajo rural-indígena y al reparto de tierras.
La Ley de Reforma Agraria de Bolivia se inspiró en un proceso similar iniciado 35 años antes en México (iii). Como parte de la estrategia de la marcha hacia el Oriente, la mayor cantidad de tierras se distribuyó en los departamentos y macroregiones que actualmente forman parte de las tierras bajas de Bolivia. “Los pueblos indígenas de Tierras Bajas fueron los grandes ausentes en este proceso. No se reconocían sus formas de vida, entre los que se cuentan sus sistemas tradicionales de ocupación del espacio, de aprovechamiento de los recursos naturales y prácticas culturales. Por falta de control en el proceso y deficiencias técnicas se promovió la sobreposición de derechos con el resultado de doble y hasta triple titulación en un mismo predio” (iv).

En el caso guatemalteco, el tema agrario apareció durante la presidencia de Jacobo Arbenz entre 1951 y 1954, siendo uno de los temas centrales de su programa. El objetivo era modificar una estructura agraria dominada por grandes terratenientes, en particular por las compañías extranjeras, como la estadounidense United Fruit Company (UFCO). La UFCO sola “poseía alrededor del 11% de las tierras guatemaltecas, que representaban el 63% de cultivaciones. El resto de la propiedad estaba prácticamente en un 2.2% de la población que tenían el 70% del espacio terrenal” (v).

Su gobierno logró un fuerte apoyo popular, aun cuando la Iglesia Católica se opuso a dicha reforma (Arbenz estaba ligado al partido Guatemalteco del Trabajador, un partido comunista que contaba con apoyo campesino). El decreto de reforma agraria indicaba como prioridad el “desarrollar la economía capitalista campesina y la economía capitalista de la agricultura en general” (vi). Las dificultades surgieron al momento de valorar la tierra a ser expropiada, debido a que el gobierno propuso usar los mismos valores catastrales declarados por la empresa, que eran muy bajos, y pagándole en bonos de la reforma agraria. Esto provocó una inmediata reacción del gobierno estadounidense que montó una operación para derrocar el gobierno, cosa que logró hacer en 1954.

Las tensiones sociales eran fuertes en muchos países y cuando Fidel Castro derrocó la dictadura de Batista en Cuba, una de las primeras leyes que firmó fue la ley de reforma agraria en mayo de 1959. Esta ley propuso, entre sus principales objetivos formales, la diversificación de la industria y la supresión de la dependencia del monocultivo azucarero. El gobierno revolucionario, con la implantación de esta ley, pretendía dar resguardo y estímulo a la industria, e impulsar la iniciativa privada mediante los necesarios incentivos, la protección arancelaria, la política fiscal y la acertada manipulación del crédito público, el privado y todas las otras formas de fomento industrial.
Se aspiraba también a que, con una redistribución de la propiedad agraria, se facilitara el surgimiento y extensión de nuevos cultivos que, además de proveer materias primas para la industria nacional, pudieran satisfacer las necesidades del consumo alimenticio, y se elevara la capacidad de consumo de la población, mediante el aumento progresivo del nivel de vida de los habitantes de las zonas rurales, lo que contribuiría, al extender el mercado interior, a la creación de industrias que resultan poco rentables en un mercado reducido.
Los términos en que se planteaba la reforma del régimen de tenencia de la tierra, tal como los concebía la ley, condujeron al deterioro de las relaciones diplomáticas y comerciales con los Estados Unidos. Los dos aspectos conflictivos del texto legal fueron el límite máximo de extensión de tierra (36 caballerías, o 402.6 hectáreas) que podría poseer una persona natural o jurídica (Artículo 1), y, una vez más, la forma de pago por las expropiaciones (Artículo 31).
El Artículo 31 de la Ley de Reforma Agraria estableció que las indemnizaciones por concepto de expropiación se cubrirían mediante bonos de la deuda pública pagaderos a 20 años, con un interés anual no mayor del 4,5 %. Esta disposición era inconstitucional, pues violaba el Artículo 24 de la Ley Fundamental, que había puesto en vigor el Consejo de Ministros (órgano con facultades legislativas tanto como ejecutivas) del gobierno revolucionario, que exigía el pago previo y en efectivo de la indemnización fijada judicialmente en caso de expropiaciones realizadas por causas justificadas y utilidad pública o interés social.
Lo que pudo resolverse en la mesa de negociaciones, dado el carácter inconstitucional del sistema de pago establecido por la ley agraria, se convirtió en un enfrentamiento ultranacionalista con los Estados Unidos, bajo los gritos de "¡La Reforma Agraria Va!", trayendo como corolario una escalada de mutuas represalias y de enemistad entre ambas naciones.

Con el pretexto de evitar los males del minifundio, el gobierno mantuvo el dominio de la mayoría de las tierras, y organizó su explotación mediante la formación de macroempresas agropecuarias. La nacionalización de los grandes latifundios sólo transformó la forma de apropiación de los mismos. Si en 1959, el 46 % del área nacional de fincas estaba en poder del 1,5 % de los propietarios, en 1998 el 87,4 % de las tierras agrícolas estaban bajo el dominio del gobierno socialista (vii).

A partir de los eventos cubanos la política pasa a mezclarse definitivamente con la cuestión agraria. El miedo inspirado por la revolución (y el fracaso de Playa Girón), obligaron a Estados Unidos a imponer a sus aliados en la región unas pseudo- reformas agrarias, a través del programa “Alianzas para el Progreso” que fue lanzado en Punta del Este en 1961 (viii).

Los procesos reformistas que de allí en adelante se dieron fueron en su mayoría relativamente blandos, debido a que el propósito principal no era la liquidación de los sistemas agrarios existentes, sino estimular modificaciones para reducir la presión social y evitar que esta se juntara con movimientos políticos de corte revolucionarios.

El listado es bastante largo, y un recorrido ideal podría empezar con la minimalista reforma de Alessandri en Chile en 1962, seguida por la Ley de Reforma Agraria de Frei Montalvo, que culminó en la profundización del proceso expropiatorio y reformador por parte del gobierno del Presidente Salvador Allende entre 1970 y 1973. En Perú se realizó una de las reformas agrarias más radicales de América del Sur. El Gobierno del general Juan Velasco Alvarado culminó un ciclo que puso fin al largo periodo en el que las haciendas tradicionales organizaban la sociedad y la economía provincianas en gran parte del país. La radicalidad de la reforma es mejor apreciada si se considera que 71 por ciento de las tierras de cultivo bajo riego, que habían sido de propiedad privada, fueron expropiadas y adjudicadas; lo propio ocurrió con 92 por ciento de las tierras de cultivo de secano (dependientes de las lluvias) y 57 por ciento de los pastos naturales. El porcentaje de beneficiarios, sin embargo, no fue tan espectacular: alrededor de una cuarta parte de familias rurales (370 mil) (ix).

Los resultados de estas reformas son mixtos, que se analicen los aspectos económicos, sociales y/o políticos. Se recomienda la lectura del artículo de C. Kay (x) para hacerse una idea bastante objetiva y completa. En general se considera que, tras el golpe militar de 1973 en Chile, se puede considerar cerrada la primera gran etapa de la reforma agraria en la región.

La “década perdida (xi)” de los 80s es generalmente considerada como el periodo cuando la cuestión agraria perdió de importancia en la región latinoamericana y en el mundo en general, a pesar de los esfuerzos realizados con la Conferencia mundial sobre reforma agraria y desarrollo rural (CMRADR) celebrada en 1979 en Roma por parte de FAO. Sin embargo, señales que el tema seguía vigente llegaron de varios países: Nicaragua y El Salvador (1979 y 1980) para lo que se refiere a Centroamérica, y Brasil más al sur. En este último, en 1983, diversas entidades (Contag, CPT, Cimi) lanzaron una campaña nacional para la reforma agraria, hasta que el tema fue incorporado en el programa de campaña de Tancredo Neves, en 1984 y, el año siguiente, el nuevo Presidente de la República José Sarney anunció el Primer Plano Nacional de Reforma Agraria, combatido duramente por parte de los grandes propietarios reunidos en la Unión Democrática Ruralista (UDR).

Es en este contexto que viene emergiendo el que será uno de los grupos más organizados entorno al tema agrario: el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, más conocido como MST. Como lo cuenta Ricci (xii), “Los límites del sistema de representación político-social del medio rural brasileño (representado por organizaciones como las Ligas Campesinas y la CONTAG) empezó a ser duramente cuestionado desde el final de los años 70 por varios movimientos sociales dentro de varias categorías de trabajo, que se sentían poco o nada asistidas por parte de la estructura sindical vigente. El caso que más nos interesa es el relativo a la lucha por la tierra (que la CONTAG defendía solamente en los limites del Estatuto da Terra de 1964, excluyendo la lucha de los ribeirinhos, seringueiros, sin-tierra y bóias-frias).
Los movimientos sociales rurales de los años 80 son, por lo tanto, un campo de resistencia política, tanto contra el orden social que los excluye así como en contra de las organizaciones formales de representación social que no los aceptan. La resistencia, de esta forma, se caracteriza por un fuerte resentimiento, que busca amparo en la lectura de la Biblia […]. El misticismo retorna como energía moral de los segmentos sociales que se sienten abandonados. De allí su nítido carácter autónomo, frente a los partidos políticos y a las estructuras formales de representación. De allí también un discurso inundado de simbología, la naturaleza teleológica (casi profética) de las consignas. De allí la preferencia por estructuras de organización horizontales, el asamblearismo en la toma de decisiones, la fuerte desconfianza con relación a las instituciones públicas”.

La caída del Muro de Berlín (1989) y la subsiguiente desaparición de la Unión Soviética, provocó unos cambios importante entorno al tema.

El reconocimiento de la existencia de un problema ligado a la concentración de la tierra por parte del Banco Mundial, estimula a varios países a tener que interesarse al tema, sean países del ex-bloque socialista o de otras latitudes. El nuevo enfoque propuesto se articula a partir del papel central que se le da al mercado (xiii). La tierra es vista como un bien económico (un asset, o sea algo que se puede valorar en términos monetarios) como cualquier otro y la modificación de las estructuras agrarias ya no son políticas de gobiernos sino normales operaciones de mercado que hay que estimular para una mejor eficiencia económica (o sea, no más para luchar contra la pobreza y el hambre).

Simbólicamente el ejemplo central es, en 1992, la modificación del artículo 27 de la Constitución mexicana de 1917 (xiv) que abre las puertas a las ventas de las tierras ejidales y rompe uno de los tabú principales de la reforma agraria mexicana (xv).

El modelo que viene propuesto va asumiendo connotaciones bastante claras a pesar de los cambios continuos de nombre: reforma agraria negociada, ‘community-based’, ‘community managed’, ‘market-friendly’ y ‘market-assisted’, ‘market-led’, ‘market-based’, ‘willing-seller-willing buyer’, ‘non-confiscatory’ y finalmente ‘descentralized land-reform’ (xvi): un papel central del mercado y muy secundario por parte del Estado. Como bien dicen Sauer y Pereira, “este modelo no es una modalidad de reforma agraria redistributiva, porque se basa en el principio de la compra y venta voluntaria de tierra entre agentes privados, a la cual se suma un porcentaje variable de subsidio para inversiones socio-productivas (xvii).

Las implementaciones concretas de este modelo sin embargo han dado pié a resultados no particularmente satisfactorios, se trate del caso de Colombia (xviii), de Brasil o de Guatemala y Honduras en Centroamérica (xix).

Por su parte los movimientos campesinos vienen elaborando su propia propuesta de reforma agraria: por lo esencial se vincula la cuestión de la distribución de la tierra al tema de la soberanía alimentaria, una visión del campo no solo como lugar de producción económica sino como tejido social, cultural y paisajístico, con énfasis claro en el papel del ser humano como actor principal de estos procesos, sea de tipo individual sea, de preferencia, de tipo cooperativo (xx). El país donde más se han acercado las posiciones entre movimientos sociales y gobierno entorno al tema agrario, a partir de final de los años noventa, ha sido Brasil.

No vamos a entrar en un análisis detallado de las políticas agrarias de Brasil, sin embargo es oportuno recordar algunos hechos concretos. Con la (progresiva) vuelta a la democracia, una general reconsideración de las políticas anteriores, y el aparecer de nuevos temas en la agenda mundial (la cuestión ambiental en particular), la década de los 90 señala un cambio radical en la actuación de los gobiernos del país: refinanciamiento de la deuda agraria, tasas de interés preferencial para el crédito agrícola, con exenciones de impuestos para ciertos rubros, fin del congelamiento de los precios agrícolas, desvaluación de la tasa de cambio en 1999, restricción de importaciones de alimentos de países fuera del MERCOSUR y, principalmente el apoyo financiero creciente en particular al sector de la agricultura familiar y el aumento relevante de los asentados de la reforma agraria. Si nos limitamos al periodo 1994-2002 son casi 600 mil las familias asentadas, con un promedio anual de casi 75 mil familias (xxi).

El Gobierno brasileño decidió solicitar el apoyo de organismos internacionales para sentar las bases de la discusión del tema agrario, frente a las presiones opuestas que los movimientos campesinos hacían por un lado y las fuerzas conservadoras mantenían por el otro. Es por eso que con el apoyo del PNUD y de la FAO se emprendió un análisis detallado de la situación económica y social de los asentamientos de la reforma agraria para proporcionar elementos de respuesta a las cuestiones relativas a la viabilidad y el costo de esas políticas.

El trabajo demostró sin duda alguna que las políticas anteriores (con todas sus limitaciones) lograron asegurar un nivel de ingreso económico interesante, lo que aumentaba la credibilidad económica de estas decisiones eminentemente políticas (xxii). Es a partir de ese momento que va aumentando el espacio de actuación de quienes, en el país y en la región, defendían ese tipo de política. Es oportuno recordar que la cuestión agraria se juega en un campo minado, violento, y cada espacio ganado por los movimientos campesinos es a costa de un poder centenario mantenido por oligarquías muy arraigadas en los poderes del estado. Es por eso que a la aumentada importancia del tema agrario en el gobierno de Fernando Enrique Cardoso, es relativo al aumento de la violencia contra los líderes campesinos, como confirma la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT) (xxiii): “en los últimos diez años, 8.082 conflictos violentos por la tierra han arrojado un saldo de 379 asesinatos (de líderes campesinos, sacerdotes, monjas, abogados)” (xxiv). El momento culmine fue en abril de 1996 cuando en el municipio de Eldorado do Carajás, en el Estado del Pará, la policía militar estatal mató a 17 campesinos sin tierra.

Las repercusiones mundiales fueron muy fuertes, obligando al gobierno a acelerar en sus políticas agrarias. Fue así creado un nuevo ministerio extraordinario para la política de tierra y el recién elaborado programa nacional de apoyo a la agricultura familiar (PRONAF), empezó a recibir recursos y fuerzas políticas (hasta pasar a ser el corazón del futuro Ministerio del desarrollo agrario que, pocos años después, substituyó el ministerio extraordinario).

En estos años aumenta el número de asentados, aunque no al nivel solicitado por los movimientos sociales; la política agraria empieza a ser más coherente y con más recursos, y es aquí cuando empieza a articularse la discusión entre reforma agraria y agricultura familiar.

La victoria electoral de Lula y del Partido de los Trabajadores (PT), con un fuerte apoyo por parte de los movimientos sociales, pareció señalar una victoria en general de todos los que abogaban por una reforma agraria masiva, y no solo en Brasil.

Sin embargo pocos meses fueron suficientes para que los movimientos sociales se dieran cuenta que las condiciones eran mucho más complicadas y que entre las promesas electorales y la realidad cotidiana había un mar que no cesará de ampliarse en los años siguientes. De cierta forma el caso brasileño es paradigmático de los cambios sucesivos: el tema de la reforma agraria, bandera del PT cuando era la oposición, toma una dimensión nueva, más moderada, una vez que el PT llega al poder: las articulaciones de fuerzas, las dinámicas de los mercados mundiales, la necesidad de mantener la “confianza” de los inversionistas extranjeros, etc., todos argumentos que plantean una necesidad, difícil de admitir públicamente, de repensar a fondo el tema de la reforma agraria.

Desde los primeros días del nuevo gobierno se anunció la formulación de un nuevo plan de reforma agraria, solicitando a un conocido especialista, intelectual orgánico a los movimientos sociales, Plinio de Arruda Sampaio, de liderar este proceso. El Plan proponía un objetivo de asentar 1 millón de familias en los 4 años de la Presidencia Lula, apuntando a un cambio de gran magnitud a la estructura agraria del país. A los pocos días de haber entregado este documento el gobierno salió a presentar una versión que fue llamada inmediatamente de más realista, donde los objetivos se reducían substancialmente: 400.000 familias hasta finales de 2006.

Los primeros años del gobierno Lula se caracterizaron por un aumento evidente de la conflictualidad en el campo, principalmente en las zonas de agricultura más moderna (Mato Grosso, Goiás, Mato Grosso do Sul, Tocantins, sul do Maranhão, oeste de Bahía, norte de Espírito Santo). El agronegocio aumentó su peso dentro del nuevo gobierno, con el nombramiento del Presidente de la Asociación Brasileña de Agronegocio, Roberto Rodrigues, como Ministro de Agricultura, y de Luis Fernando Furlan, propietario de una de las mayores empresas brasileñas del sector agroindustrial, como Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio. Finalmente, es en este periodo que se libera la plantación y comercialización de productos transgenicos (en particular la soya) (xxv).

Los movimientos sociales y el MST entre ellos, al comienzo defendieron esta versión realista, con base en la difícil situación económica y la necesidad de mantener los acuerdos con el FMI. Sin embargo, poco a poco la situación cambió y las opciones del gobierno en materia agraria empezaron a provocar posicionamientos más críticos. Es así que los líderes del MST llegaron a afirmar que el “Gobierno Lula da Silva abandonó la Reforma Agraria” (xxvi, xxvii, xxviii, xxix) .
Las críticas se dan porque, entre tanto, el mismo sentido de “reforma agraria” ha venido modificándose: “[d]e política estatal de naturaleza distributiva que tendría como función corregir distorsiones en la ocupación de tierra y la naturaleza de la estructura productiva rural, la reforma agraria pasó a ser considerada como política compensatoria o acción mirada hacia eliminar tensiones en áreas de conflicto social. A lo largo de los años 90, el nuevo contorno de la política agrícola fue acentuándose y perdiendo los objetivos tradicionales de la reforma agraria. En el gobierno Lula, la reforma agraria pasó a ser substituida por el fomento al desarrollo territorial” (xxx).

Fuera de Brasil se asiste a un retroceso general del tema reformista. Los demás países que mantienen un posicionamiento en favor de la reforma agraria (por lo menos en sus declaraciones) no son muchos: Venezuela, Bolivia, Paraguay, Ecuador y Honduras. Este último tuvo su gobierno derrocado por un golpe justo un año atrás, y parece evidente que el tema de la reforma agraria no es una prioridad del nuevo gobierno. En el caso de Paraguay las dificultades del gobierno Lugo aparecieron inmediatamente por ser una Presidencia que no cuenta con una mayoría parlamentaria lo que, junto a la ausencia de recursos económicos y de personal cualificado, hace de este tema una tarea casi de tipo “misión imposible”.
En cuanto a Bolivia, la agenda agraria ha sido más acerca de las cuestiones indígenas que de la reforma agraria (xxxi). Y es por eso que hay marchas campesinas exigiéndole al Presidente Morales de implementar una “verdadera reforma agraria” (xxxii). Conocidos expertos en el tema también afirman: “el gobierno de Evo Morales enfrenta grandes dificultades para llevar adelante la “revolución agraria” prometida: desde el rechazo de los grandes propietarios de Santa Cruz hasta las dificultades para distribuir tierras entre los migrantes del Occidente que se instalan en el Oriente” (xxxiii); “A pesar de tener una base social de apoyo en los sectores indígenas y campesinos, las políticas de desarrollo agrícola y de autosuficiencia y soberanía alimentarias están ausentes, en medio de un freno a una reforma agraria que afecte a los grandes terratenientes y redistribuya la tierra” (xxxiv).

A mitad de los años 2000 se dieron algunos procesos que, a nivel mundial, intentaron que la reforma agraria volviera a instalarse en la agenda internacional de los países, tanto del norte como del sur. Primero fue el Foro Mundial de la Reforma Agraria “Pascual Carrión (xxxv)”, organizado en 2004 por un Comité Internacional presidido por el CERAI (xxxvi) de España, con una amplia participación de la sociedad civil y de los movimientos campesinos internacionales. Poco después fue la FAO, con el impulso del Ministro de Desarrollo Agrario de Brasil, Miguel Rossetto, la que organizó la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR) que se celebró en Porto Alegre en 2006 (xxxvii), veintisiete años después de la celebrada en 1979 (xxxviii).

En ambos casos se trató de momentos de diálogo, de reabertura de discusiones antiguas, con mucha atención hacia la construcción conjunta, buscando los elementos que podían permitir de entrar de manera más sistemática en las agendas de gobierno de los países miembros de naciones unidas. El punto central de ambas reuniones fue el reconocimiento del carácter dinámico de estos procesos agrarios, de la necesidad de actualizar el diagnóstico entorno a este tema, reconociendo la existencia de factores dominantes, como es el caso de la economía de mercado y la necesidad de aprender a competir internacionalmente, así como la emergencia de nuevos (o más bien viejos) actores que demandan una representación social de otro tipo: sean los pequeños productores familiares, o las mujeres rurales, los pescadores artesanales y/o los pueblos indígenas.

La aparición de la territorialidad y la progresiva perdida de vigencia de la reforma agraria

El tema de la reforma agraria siempre ha generado discusiones entorno a su definición conceptual, política y su implementación (tanto como sus resultados) prácticos. Mientras por un lado encontramos partidarios de una necesidad (¿utópica?) de reformas radicales de las estructuras agrarias, por el otro lado hay quien considera concluido (en la mayoría de los países de la región, no necesariamente en todos) el periodo histórico de implementación de las mismas y consideran prioritario buscar modernizar las explotaciones (todos los segmentos, especialmente los más pequeños).

Poco a poco se pasa así a configurar la idea de una reforma agraria no-agrícola, o sea, de un conjunto de medidas que estimulan el empleo a través del apoyo a actividades no-agrícolas. De allí viene surgiendo la discusión entorno al rurbano y, progresivamente, al tema de la territorialidad. Este tema estaba teniendo un auge importante en Europa, debido a la necesidad de repensar profundamente la política agrícola comunitaria, y la cuestión de la territorialidad pasó a ser la nueva frontera de este debate. Algunos organismos internacionales (como la OCDE y la misma FAO) empezaron a darle más atención al tema, y fue así que rápidamente entró en el debate regional latinoamericano.

El lanzamiento oficial podemos datarlo en 2002, cuando aparecen algunas de las primeras publicaciones entorno a este tema (xxxix, xxl, xli).

La FAO participa en este debate a través de una propuesta, oriunda de los trabajos anteriores en materia de sistemas agrarios y de agricultura familiar, basada en los principios del dialogo y negociación (xlii). Se trata de una visión del desarrollo territorial que parte de la hipótesis central que una fuerte agricultura familiar es el pívot alrededor del cual articular procesos de desarrollo no solamente agrícolas. La constatación de la multifuncionalidad del paisaje agrario, de la competencia creciente por parte de numerosos actores, procedentes de distintos horizontes, de la emergencia de nuevos actores y del aumento de los conflictos entorno a estos recursos, nos lleva a estimular una reflexión amplia, a partir de las acciones pasadas en las distintas partes del mundo, con aportes internos y externos a la organización.

La visión que conlleva el Desarrollo Territorial Participativo y Negociado es que las estructuras agrarias (en la mayoría de los países) de hoy no son las mismas de las décadas anteriores, que hay que “aprender haciendo” y que frente a una inestabilidad general en el campo, generada por un conjunto de factores internos y externos, se necesita pensar en mecanismos de diálogo político donde las organizaciones campesinas, los pueblos autóctonos, las mujeres rurales, los pescadores artesanales, etc. sean reconocidos como ‘partners’ importantes en la búsqueda de nuevas articulaciones sociales que apunten a renegociar las asimetrías de poder existentes.

La base histórica está representada por lo que Mazoyer llamaría la evolución y diferenciación de los sistemas agrarios de los países hoy en día “desarrollados” (xliii), apuntando al papel central que la agricultura familiar tuvo en el proceso de acumulación (capitalista) de los países del norte. En este sentido es necesario estimular procesos de reforma agraria para mejorar la distribución de la tierra, mirando a la creación de sectores de agriculturas familiar que puedan sí competir en el mercado, sin embargo valorando no solo la dimensión económica sino promoviendo una visión agroecológica tal como la recomienda Altieri (xliv).

Siendo la competencia mundial cada día más dura, también son necesarios esfuerzos que modifiquen la relación que está subordinada al sector tecnológico-químico, teniendo en línea de mira una agricultura más conservacionista, más ligada a las realidades territoriales locales, donde la raíz “cultura” de la palabra agricultura sea más valorado en su conjunto (no solo productivo sino como salvaguardia de paisaje, de tradiciones, de técnicas y de biodiversidad).

Es un desafío de largo alcance que debe ser planteado en forma de propuesta; no se trata de una revolución, sino de un abordaje reformista que, al reconocer (y estimular) a los gobiernos como actores centrales de estos procesos, indica la necesidad de repensar su actuación en favor de mecanismos más transparentes, democráticos de manera que aumente la legitimidad social de sus políticas.

Conclusiones: por donde va el río

En estos años más recientes asistimos como a un repliegue de los movimientos sociales campesinos, lo que me lleva a hacer estas consideraciones personales en forma de estímulo para así poder retomar el tema a partir de los principios de la CIRADR.

La hipótesis (de quien escribe) sobre la pérdida de protagonismo de los movimientos agrarios en estos años recientes tiene que ver con la “decepción” al darse cuenta que entre ser oposición y ser gobierno hay grandes diferencias, y que muchos de los sueños se transformaron en pesadillas, provocando una resaca de la cual no se han recuperado todavía. Esos eran los años cuando, por la presencia de un sinnúmero de gobiernos progresistas en la región, era legítimo pensar que el tema agrario podía ser retomado a partir de perspectivas más progresistas. Las lecciones de la modernización del agro chileno, bajo los gobiernos de la Concertación, su capacidad de articularse a los sectores empresariales con un empuje fuerte de la agricultura campesina, podía ser un punto de partida muy interesante, así como las experiencias cooperativas que varios movimientos estaban dando en la parte de transformación y comercialización de la producción. La aparición del “fair trade”, el nuevo interés por prácticas conservacionistas y la necesaria mayor disponibilidad política de los sectores conservadores, todos parecen ser elementos interesantes para no solo un debate sino unas políticas más activas en la cuestión de la estructura agraria latinoamericana.

Las experiencias políticas de varios gobiernos progresistas han resultado en un aumento en la disidencia de los movimientos (campesinos e indígenas) hacia sus representantes gubernamentales. En las décadas anteriores era más fácil para los grupos políticos de oposición recetar cambios estructurales; de allí surgía la alianza natural con los movimientos sociales que articulaban esa lucha en el campo. El pasaje a tener responsabilidades de gobierno ha enfriado mucho de los entusiasmos porque casi nadie se ha atrevido a enfrentar estructuralmente este tema. Por su lado, los movimientos parecen ser más débiles y no han logrado todavía elaborar la capacidad de formar alianzas políticas que les permita volver a ocupar el centro del debate. Una autocrítica a nivel de estos movimientos campesinos sería necesaria. En muchos casos, tienen su parte de responsabilidad en lo que está pasando ahora. Y surgen otros movimientos que no están dentro de las grandes corrientes y que sí han sabido marcar puntos y abrir caminos.

Las luchas indígenas van por su lado y aun cuando haya elementos de cercanía y de alianzas tácticas con los movimientos campesinos, los caminos de mediano plazo por el momento son todavía divergentes.

El FMRA (2004), desde la sociedad civil, y la CIRADR (2006) desde la FAO, fueron los vértices de alta importancia para poder retomar el tema; sin embargo hasta el momento no ha sido posible articular ningún programa de seguimiento serio de los acuerdos adoptados.

El escenario parece aún peor cuando consideramos este nuevo auge de la competición por la tierra (xlv) a partir de la crisis alimentaria de un par de años atrás. Este acaparamiento de tierras por parte de grandes poderes, nacionales u internacionales, de gobierno o privados, empieza a darse también en la región latinoamericana, con un modelo productivo de tipo extractivista, todo lo contrario a lo que consideramos necesario para estos países (xvi). Las luchas y los conflictos locales continúan, pero también la opinión pública está menos sensible, casi cansada con esto.

No obstante, aún cuando todo parece un decline en este tema, aparecen novedades por allí donde uno menos lo espera. El caso más emblemático es posiblemente Colombia donde la necesidad de una reforma agraria como camino de salida del conflicto interno era muy evidente para todos los especialistas; sin embargo, lo único que se observó en esos últimos años fue una contrarreforma agraria con un aumento de la concentración de la tierra, así aumentando las tensiones sociales en el país (xlvii). La reciente elección presidencial, ganada por el candidato conservador Juan Manuel Santos, de repente podría traer un elemento de novedad con la declaración pública de un renovado interés urgente para tratar el tema de la reforma agraria, un tema que era la bandera del polo de izquierda (xlviii).

Es así que voy terminando este artículo con un mensaje de esperanza. Es necesario que la sociedad organizada, con sus movimientos y organizaciones, siga empujando hacia “otro mundo”; sin embargo, parece también necesario decir que si creemos en dinámicas sociales donde el “abajo hacia arriba” tenga un lugar aceptable y reconocido, es indispensable que los movimientos sociales miren más hacia adentro con una modestia que no siempre las caracteriza. Ya no es aceptable que las fuerzas, además de limitadas, se dividan en centenas de micro fuerzas a veces más interesadas en su propia visibilidad que en articular una plataforma común. Llegó la hora de decirse que no es más posible seguir así. Juntar fuerzas significa aprender a negociar unos intereses comunes, hacia una plataforma de verdadera colaboración.

También será necesario pensar en alianzas fuera de los sectores tradicionales, con segmentos del sector privado, y/o dentro de los organismos internacionales. La agenda de trabajo del tema tierra hoy en día debe lograr articular muchas más variables que antes: no sólo luchar contra una reconcentración de la misma, o contra el creciente acaparamiento; sino preocuparse con la dimensión de género, la ambiental, la calidad de los productos (o sea el peso creciente que tienen las grandes cadenas de supermercados) y finalmente, con lo que significa para el ser humano relacionarse con su herencia histórica representada por estos paisajes, esos territorios que producen cultura e historia.

Hay muchos temas y pocas fuerzas articuladas para llegar a tocarlos todos de manera sincronizada. Debemos unir fuerzas: un pequeño paso hacia atrás por parte de todos para recomenzar sobre bases más “modestas” pero más fuertes porque serán fuerzas que se juntan, de manera a tener el coraje y la capacidad para enfrentar estos grandes retos que tenemos por delante.

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(I) Oficial de desarrollo territorial, División de Tierras y Aguas, FAO. Las opiniones expresadas son a título personal. Agradezco a: Carolina Cenerini, Luisa Elena Guillén Dordelly, Marilu Franco, Vicent Garces, Sevy Madureira, Michel Merlet, Pablo Siderski, Octavio Sotomayor y Francisco Carranza por sus sugerencias y comentarios.
(II) de Castro, J. 1946. Geografía del Hambre. Río de Janeiro
(III) Urioste, M. 2004/2. Bolivia: el abandono de la reforma agraria en zonas de los valles y el altiplano. Reforma agraria, colonización y cooperativas, Roma, FAO
(IV) Rojas Calizaya, J.C.. 2006 La reforma agraria boliviana - Recuento Histórico de sus Marchas y
Contramarchas. Presentado en la Consulta de expertos en reforma agraria en América latina, FAO-RLC
(V) Zachrisson Girón, M. sf. La Peste Bubónica en Guatemala: La Reforma Agraria de Arbenz. http://www.eleutheria.ufm.edu/ArticulosPDF/071211_Pestebubonicadearbenz.pdf consultado el 13 de agosto de 2010.
(VI) Decreto 900, 17 de junio de 1952: Artículo 3 citado en Zachrisson,
(VII) Viera, M. J. 1998. Adónde se fue la reforma agraria http://www.cubanet.org/CNews/y98/may98/22a4.htm consultado el 13 de agosto de 2010.
(VIII) Alegrett, R. 2003/2. Evolución y tendencias de las reformas agrarias en América Latina. Reforma agraria, colonización y cooperativas, Roma, FAO.
(XIX) Eguren, F. 2006. La reforma agraria en el Perú. Presentado en la Consulta de expertos en reforma agraria en América latina, FAO-RLC
(X) Kay, C. 1998/2. Latin America's agrarian reform: lights and shadows. Reforma agraria, colonización y cooperativas. Roma, FAO
(XI) Década pérdida es un término empleado para designar un período de estancamiento en un país o región. Se utilizó por primera vez en Gran Bretaña para designar al período de la posguerra (1945-1955). Se volvió a usar para describir la depresión económica de América Latina en la década de 1980. http://es.wikipedia.org/wiki/D%C3%A9cada_perdida consultada el 13 de agosto de 2010.
(XII) Ricci, R. 2005. A trajetória dos movimentos sociais no campo: história, teoria social e práticas de governos. Revista Espaço Academico N. 54. http://www.espacoacademico.com.br/054/54ricci.htm
(XIII) Concheiro B. L.; García, M.T. 1998. Privatización en el mundo rural. Las historias de un desencuentro. UNAM, México.
(XIV) The most significant symbol of the neoliberal winds sweeping through Latin America has been the change in 1992 of Article 27 of Mexico's Constitution of 1917, which had opened the road to Latin America's first agrarian reform and which enshrined a principal demand for "land and liberty" by the peasant insurgents during the Mexican revolution. Before 1992 no government had dared to modify this key principle of Mexico's Constitution, but the forces of globalization and neoliberalism proved too strong to resist and the government took the risk of tackling this hitherto sacred cow (Randall, 1996). The new agrarian law marks the end of Mexico's agrarian reforms. It allows the sale of land of the reform sector and the establishment of joint ventures with private investors including foreign capitalists, thereby indicating Mexico's commitment to the North American Free Trade Agreement (NAFTA). C. Kay art. cit.
(XV) Barahona, A.Ch. Tierra, Agua y Maíz. 2002. Realidad y utopía. UNICEDES, Morelos, México
(XVI) Lipton, M. 2009. Land Reform in Developing Countries – Property rights and property wrongs. Routledge, New York,
(XVII) Sauer, S., Mendes Pereira, J.M. A “reforma agrária de mercado” do Banco Mundial no Brasil Texto publicado na revista Proposta, dezembro/fevereiro, nº 107, ano 30. Dirección: www.fase.org.br
(XVIII) Mondragón, H. Colombia: ¿Reforma agraria o mercado de tierras?
El programa de mercado subsidiado de tierras fue propuesto por el Banco Mundial y establecido por la ley 160 de 1994. Fue anunciado con bombos y platillos, como si fuera una forma de garantizar el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra, eliminando las interferencias burocráticas y la “innecesaria” intervención del estado. Ahora, sin embargo, se ve que su cubrimiento ha sido mínimo y para completar, ha sido puesto en la encrucijada por la crisis en que lo han sumido las altas tasas de interés, la mora en los pagos que deben hacer los “beneficiarios” y el cada vez más reducido presupuesto del Incora.
(XIX) Téllez, R. El Banco Mundial y su política de tierra. http://www.landnetamericas.org/docs/bm-politica%20de%20tierra%20Ramiro%20T%E9llez.pdf consultado el 4 de agosto de 2010
(XX) IIAR. 2006. Territorios – Reforma Agraria Integral, Ciudad de Guatemala, Guatemala
(XXI) Guanziroli, C. 2003. O porque da reforma agrarian. http://www.uff.br/revistaeconomica/v4n1/guanziroli.pdf consultado el 4 de agosto de 2010
(XXII) FAO-PNUD BRA/87/022. 1993."Principais indicadores socio-económicos...", Brasilia, FAO
(XXIII) http://www.cptnacional.org.br/index.php
(XXIV) Sampaio, P. A. 2005. La Reforma Agraria en América Latina: una revolución frustrada. En publicación: OSAL, Observatorio Social de América Latina, año VI, no. 16 . CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires.
(XXV) Porto-Gonçalves, C. W.. 2005. A Nova Questão Agrária e a Reinvenção do Campesinato: o caso do MST. En publicación: OSAL, Observatorio Social de América Latina, año VI, no. 16 . CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Argentina
(XXVI) intervención de Charles Trocate, de la coordinación nacional del MST en http://www.kaosenlared.net/noticia/governo-lula-da-silva-abandonou-reforma-agraria: “Trocate afirma que os primeiros quatro anos do governo Lula foram medíocres: “Houve uma briga de estatísticas, mas, no final, eles não assentaram mais do que 65 mil famílias”. No segundo mandato, para justificar os parcos números, priorizou-se o discurso de se fazer a reforma agrária de qualidade, ou seja, com melhores condições nos assentamentos. No entanto, a realidade é outra. “Não se enfrenta o latifúndio e nem se tem dado a infra-estrutura fundamental, essencial para os assentamentos que já existem”, lamenta o dirigente do MST”.
(XXVI) Reforma agrária regrediu no governo Lula, diz Stedile http://noticias.uol.com.br/politica/2009/08/15/ult5773u2075.jhtm
(XXVIII) Lula não fez reforma agrária, mas somente política de assentamentos” Gilmar Mauto, da coordenação nacional do MST, http://www.reformaagraria.blog.br/2010/05/03/lula-nao-fez-reforma-agraria-mas-somente-politica-de-assentamentos/
(XXIX) Sem reforma agrária, índios e lavradores tornaram-se 'inconvenientes', diz Casaldáliga “Para o dom Pedro Casaldáliga, ex-bispo que de São Félix do Araguaia (MT), o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva ficou aquém do esperado em relação à causa indígena e à reforma agrária. Conhecido por sua atuação em defesa dos direitos humanos e contra as desigualdades sociais no campo, Casaldáliga fez as afirmações em entrevista ao Jornal Brasil Atual. "Duas decepções, duas cobranças que fazemos ao Lula são precisamente (referentes) a causa indígena e a reforma agrária", resume. "Aí está falhando gravemente o governo. http://www.redebrasilatual.com.br/temas/cidadania/reivindicamos-essa-reforma-agraria-que-nao-se-faz-diz-dom-pedro-cadaldaliga consultado el 2 de agosto de 2010
(XXX) Ricci, R. art. cit.
(XXXI) Recrudecen los choques entre campesinos, indígenas y el MST; la disputa es por tierras http://fobomade.org.bo/bsena/?p=675 consultado el 2 de agosto de 2010
(XXXII) http://www.fmbolivia.net/noticia14102-bolivia-los-sin-tierra-marchan-a-la-paz-por-reforma-agraria.html
(XXXIII) Miguel Urioste: La “revolución agraria” de Evo Morales: desafíos de un proceso complejo. 2009. http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=1757:rair&catid=75:tierra&Itemid=66
(XXXIV) Eduardo Paz Rada: Movimientos en la coyuntura boliviana: Oposiciones políticas y desafíos de Evo Morales. http://lahistoriadeldia.wordpress.com/2010/07/29/movimientos-en-la-coyuntura-boliviana-oposiciones-politicas-y-desafios-de-evo-morales/
(XXXV) Ingeniero Agrónomo, redactor de La ley de Reforma Agraria promulgada en 1932 por la II Republica Española.
(XXXVI) Foro Mundial sobre la Reforma Agraria (FMRA), http://www.fmra.org/
(XXXVII) http://www.icarrd.org/sito.html
(XXXVIII) http://www.icarrd.org/sito.html
(XXXIX) Abramovay, R. 2002. " Desenvolvimento rural territorial e capital social", in: Sabourin, Eric. P. e Teixeira, Olívio .A. (eds.) - Planejamento e desenvolvimento dos territórios rurais: conceitos, controvérsias e experiências - Brasília: - Embrapa-Cirad-Ufpb
(XL)Echeverri, R., Ribero, M.P.. 2002. Nueva Ruralidad: visión del territorio en América Latina y el Caribe, IICA, San José
(XLI) FAO. 2002. Le diagnostic territorial participatif vers la table de négociation : orientations méthodologiques, documento de trabajo, Roma
(XLII) FAO: Desarrollo Territorial Participativo y Negociado, FAO, Roma, 2005 http://www.fao.org/sd/dim_in3/in3_060503_es.htm
(XLIII) Mazoyer, M.; Roudart L. 2001. História das agriculturas do mundo: do neolítico à crise contemporânea. Lisboa, Instituto Piaget
(XLIV) Altieri, M. 2008. Small farms as a planetary ecological asset: Five key reasons why we should support the revitalization of small farms in the Global South http://www.foodfirst.org/en/node/2115 consultado el 19 de agosto de 2010.
(XLV) Merlet, M. 2010. Les grands enjeux de l’évolution du foncier agricole et forestier dans le monde en « Etudes foncières » n. 143, enero-febrero 2010.
(XLVI) GRAIN, 2010. El Nuevo acaparamiento de tierras en América Latina http://www.grain.org/articles/?id=62 consultado el 11 de agosto de 2010.
(XLVII) Fajardo, D. 2002. Para sembrar la paz hay que aflojar la tierra. UNA. Bogotá
(XLVIII) http://www.publico.es/internacional/331327/santos/inicia/cambio/rumbo/colombia: “Otro nombramiento que ha puesto los pelos de punta al uribismo es el del prestigioso economista conservador Juan Camilo Restrepo como ministro de Agricultura. Como eje de su programa se propone, siguiendo la propuesta del Polo Democrático (izquierda), emprender una reforma agraria para devolver a los desplazados los cinco millones de hectáreas que caciques y paramilitares les han despojado a sangre y fuego en los últimos años”.