Las acciones del gobierno Chavez en materia de tierras(i)
Introducción
Vamos a analizar aquí, en orden cronológico y con algunos detalles las medidas tomadas por parte del gobierno actual, con respecto a los lineamientos antes mencionados y en relación a los problemas históricos heredados, relativos al campo venezolano.
El análisis histórico nos ha indicado la complejidad de la situación en el campo. Los objetivos del gobierno, al declarar el sector agrario como prioritario, iban claramente en varias direcciones, no necesariamente coherentes entre ellas. También somos de la opinión que estas metas han venido elaborándose en la marcha. En este sentido podemos distinguir dos periodos, con objetivos suficientemente diferenciados y claros:
- un primer periodo, inmediatamente después de las elecciones, mirado a rehacer la arquitectura institucional básica del país, empezando por la Constitución y que, en lo que nos interesa, que va hasta el final del año 2000, enero de 2001, con la aprobación de dos otras leyes significativas: la de catastro y la de demarcación de hábitat indígenas; este periodo puede ser caracterizado más como un periodo de construcción; las palabras claves podrían ser: descentralización, desconcentración y regularización de los derechos de propiedad / tenencia;
- un segundo periodo, a partir de los primeros meses de 2001, que se caracteriza por una aceleración de la extremización del discurso político, culminando con las leyes aprobadas en el marco de la Habilitante, donde encontramos la Ley de tierras; la característica principal es la de un progresivo aislamiento y tendencia a aumentar la confrontación política. En este sentido podríamos hablar de un periodo de división. Las palabras claves de este periodo podrían ser: consolidación del núcleo duro de la revolución y enfrentamientos.
El primer periodo 1999-comienzo de 2001
La nueva Constitución, refrendada en diciembre del año 1999, presenta claras referencias tanto al derecho de propiedad para los actores del campo (Art. 307) como al derecho a la seguridad alimentaria (Art. 305) y asume una impostación descentralizada, colocando el municipio al centro de la construcción de la nueva arquitectura institucional.
Consecuente con esta impostación, y para responder a unos de los problemas más sentidos en el país, lo de la poca clareza entorno a las tierras, la falta de información y, por ende, la falta de un catastro, se inició un proceso de elaboración y discusión de una ley que fue promulgada en el año 2000 (Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional, Gaceta Oficial n. 37002, fecha 28 de julio de 2000). Esta Ley viene a cristalizar una sentida necesidad nacional y a llenar un vacío en el ordenamiento jurídico.
El nuevo Sistema Nacional de Catastro
Anteriormente hemos señalado como la realización de un catastro nacional no se ha realizado por una serie de factores más de orden político institucional que de tipo técnico. La misma LRA establecía claramente que la realización de un catastro no era condición necesaria para proceder con la implementación de la reforma agraria (LRA, Art. 56).
Solo después de la aprobación de la nueva constitución se retoma este tema, de una forma clara y coherente, estableciendo un único ente rector, el Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar (IGVSB) (Art. 45) (institución adscrita al Ministerio del Ambiente), con responsabilidades claras a nivel descentralizado, para las nacientes Oficinas Municipales de Catastro (OMC) (Capítulo II de la Ley). El catastro nacional pasa así a constituir la fuente primaria de datos del sistema de información territorial (Art. 25).(ii)
La arquitectura de esta visión prevé:
· un Plan Nacional de Catastro, considerado como el instrumento metodológico que permitirá guiar las acciones para el desarrollo catastral, siendo su objetivo principal el de regular la ejecución y coordinación de las políticas y planes relativos a la formación y conservación del catastro en todo el territorio nacional.
· Un Sistema Nacional de Catastro (SNC), considerado como el eje integrador de los diferentes actores del proceso catastral, que generará los datos oficiales consistentes y precisos, referente a la propiedad y uso de la tierra de la perspectiva física, jurídica y económica.
El SNC se basará en la asociación de información gráfica y alfanumérica obtenida de las aplicaciones catastrales, desarrollada sobre una infraestructura moderna de información catastral que “facilite un eficiente mercado de la tierra; proteja los derechos de la propiedad; apoye la administración de la tierra y suporte el desarrollo sostenible a largo plazo” (IGVSB, folleto ilustrativo).
Es importante recordar cómo el catastro sea considerado por el ente rector como un producto de múltiples finalidades, integral y uniforme, donde se podrá contar con una gestión ubicada en los parámetros que exige la sociedad moderna, la cual permitirá producir y ofrecer información de calidad, oportuna, precisa y actualizada. Para este fin la Ley establece claramente la vinculación entre el catastro y el Registro Público, a los fines de establecer la identidad entre los títulos, su relación entre el objeto y sujetos de los mismos y el aspecto físico de los inmuebles, mediante el uso del Código Catastral (Art. 41 de la Ley). Las bases de datos catastrales y las que se generen de las actividades de registro público conformaran un sistema integrado, a tal efecto, deberán ser compatibles para garantizar el intercambio y verificación de las informaciones en ellas contenidas (Art. 42).
Al IGVSB le corresponde por Ley dirigir, coordinar y ejecutar las políticas y planes relativos a la formación y conservación del catastro en todo el territorio nacional (superando la antigua dicotomía entre tierras urbanas y rurales). Dada la complejidad del tema, sumado a que en el país no existe una experiencia precedente que avale la ejecución de un catastro integral y de múltiples finalidades, el IGVSB formuló un Proyecto Piloto Integral para la Consolidación Territorial del Municipio Barinas – Estado Barinas.
El Proyecto Piloto
La selección del Municipio Piloto se efectuó a través de un proceso de evaluación técnica aplicado a los 335 municipios del país, en el cual se establecieron, entre otros, los siguientes parámetros: base cartográfica disponible, características de la oficina municipal de catastro, nivel tecnológico, recurso humano, procesos valorativos, presencia de áreas urbanas, rural y de transición, vías de acceso y potencial de desarrollo. Varios lugares fueron así preseleccionados, quedando al final el del Estado Barinas. Es importante recordar como en esta zona existen problemas de ocupación de baldíos nacionales por parte de actores privados (terratenientes, empresarios), así como las invasiones urbanas (ranchos) en zonas de respeto ambiental, tierras públicas y privadas. Todo esto hace de esta experiencia algo muy interesante a nivel metodológico y también político.
Los objetivos detallados de esta experiencia han sido:
· configurar el prototipo de una Oficina Municipal de Catastro
· validar normas y procedimientos del catastro nacional
· evaluar y definir el carácter multifinalitario de los productos terminales del catastro
· formar recursos humanos.
Sin entrar mucho en detalles sobre el avance del proyecto piloto, que está actualmente en fase de culminación (prevista para fines de Junio de 2002), es importante hacer hincapié sobre algunos aspectos claves en lo referente al tema catastral:
· por un lado el diseño institucional coherente, y descentralizado, con los municipios que pasan a ser actores clave en la realización del catastro nacional, bajo la coordinación técnica del IGVSB, con vista a aumentar los recursos fiscales locales;
· por otro lado, el pragmatismo demostrado por el IGVSB, en una tarea cuyos límites técnicos-políticos no son fácilmente identificables. Aclarar los derechos sobre tierras ocupadas desde hace muchos años, con papeles no necesariamente clarísimos en términos jurídicos, podría contribuir, en el caso de ser mal implementada, a crear más conflictos de los existentes. El IGVSB, al realizar esta tarea con pragmatismo y reconociendo los derechos “de facto” constituidos sobre las tierras, ha demostrado cómo es posible enfrentar este tema tan delicado con profesionalidad.
Las lecciones aprendidas en este proyecto piloto serán implementadas primero en las áreas prioritarias para el establecimiento del Sistema Nacional de Catastro (el ejecutivo nacional está priorizando las zonas de las poligonales rurales). Por su parte el IGVSB, de acuerdo al Plan Nacional, prevé una segunda fase más extensa, de 15 municipios, donde pretende ir fortaleciendo, revisando y adaptando la experiencia técnica, metodológica e institucional, para poder apoyar la resolución de los casos más difíciles.
Dependiendo de la disponibilidad de recursos, el IGVSB pretende, en un periodo de 7 años, llegar a cubrir el 60% de los municipios del país.
La Ley de Demarcación de Hábitat y Territorios Indígenas
Con este mismo espíritu de aclarar y establecer derechos claros sobre la tierra y demás recursos naturales, fue promulgada la Ley de demarcación y garantía del hábitat y tierras de los pueblos indígenas.(iii)
La ley tiene por objeto regular la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes relativos a la demarcación del hábitat de los pueblos y comunidades indígenas, a fin de garantizar los derechos a las propiedades colectivas de sus tierras consagradas en la Constitución Nacional. En el contexto de esa Ley, el artículo 8 establece que con el fin de garantizar la demarcación del hábitat y tierras indígenas, se llevará a cabo un proceso participativo de diagnóstico y consulta de los pueblos y comunidades indígenas, considerando las realidades y circunstancias locales, particularmente lo concerniente a las condiciones físicas, políticas, económicas y sociales, incluyendo aspectos históricos de ocupación, uso ancestral y tradicional de su hábitat y sus tierras.
Es importante destacar que en materia de pueblos y comunidades indígenas, existe un marco jurídico más amplio que se precisa revisar (actualmente la Asamblea Nacional está estudiando la aprobación de dos proyectos de ley inherentes a la materia).
Tratándose de un tema sumamente complicado, aun cuando la cantidad de población involucrada es bastante reducida (menos de 300.000 personas), el gobierno del Presidente Chávez se estaba moviendo con muchísima cautela, con un abordaje de tipo interinstitucional, bajo la coordinación de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Educación, tocándole al IGVSB la parte técnica relativa al tema de la búsqueda de metodologías para la demarcación de estos territorios.
Actualmente los esfuerzos están centrados en estimular un proceso participativo e interdisciplinario dirigido a la elaboración de un enfoque metodológico que responda a estas necesidades. Hay una conciencia clara que el problema no podrá limitarse a una identificación de linderos y asegurar derechos claros y reconocidos (lo que implicará también para el IGVSB pensar en formas adecuadas para un catastro de esas tierras) sino deberá incursionar en políticas de desarrollo comunitario.
3.2 El segundo periodo: hasta el 12 de Abril de 2002
La Ley de Tierras y Desarrollo Agrícola (LTDA)
Los pasos anteriores respondían de forma muy adecuada a los principios básicos de una política de tierra, tal como se mencionó anteriormente.
Para completar esta arquitectura institucional, el paso siguiente era la revisión y actualización de la legislación existente en materia de tierra y desarrollo rural. Esta preocupación ya venía siendo discutida dentro de las instituciones del sector desde comienzos de la década de los 90; y es en fecha 13 de Noviembre de 2001, que se deroga con el Decreto No. 1546 con fuerza de Ley, de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, (LTDA) ley ordinaria perteneciente a las Leyes Habilitantes, publicada en Gaceta oficial No. 37.323.
Dicha Ley suprime al Instituto Agrario Nacional, que hasta el momento ejecutaba la Reforma Agraria en el país; y crea tres nuevas instituciones: la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Tierras, como Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, con los fines de regularizar todo lo concerniente a las tierras con vocación agraria en Venezuela y de acatar el tema del ordenamiento del territorio.
El objetivo económico de largo plazo era el de contribuir a crear sistemas de vida sostenibles. En esta perspectiva, los temas principales eran: la creación de una institucionalidad más adecuada, la necesidad de estimular los actores del agro (tocando problemas claves como el financiamiento, la mala calidad de los servicios de apoyo técnico prestados), luchar contra la pobreza, en pos de una seguridad alimentaria(iv) y estimulando el cumplimiento de la función social de la tierra tal como se establece en la LRA (y retomado en la Constitución).
Sin embargo, a nivel conceptual, particularmente en lo referente a la Seguridad Alimentaria, existían posiciones distintas dentro del gobierno, unos apuntando a un modelo de autoabastecimiento(v) (pensando en un modelo de país aislado, tipo Cuba), otros considerando la seguridad alimentaria como un poder de acceder a alimentos(vi), más en línea con los principios de la Cumbre mundial de alimentos de 1996, FAO. Este tema nunca se aclaró completamente, arrastrando esta falta de claridad hasta dentro la nueva Ley, generando dificultades interpretativas.
Un aspecto que no podemos descartar, era el deseo de retomar el hilo político interrumpido con el Pacto del Punto Fijo(vii), o sea una lucha fuerte al latifundio. El problema era que entre tanto, una parte importante de aquellos productores, particularmente en la zona del Sur del Lago, se había venido modernizando, gracias a las políticas proteccionistas del Estado, dejando centrado el latifundio en zonas de poca densidad habitacional, de malas tierras y de poquísima presión sobre la misma. Los redactores de la nueva Ley, dieron la impresión de haber desconsiderado estos cambios, y de haber formulado una ley por varios aspectos centrada sobre la zona del Sur del Lago, considerando que exista allí un latifundio del tipo de los años 60, sobre tierras de muy buenas calidad, que necesitaba ser derrotado.
Esta situación se confundió aún más al no haber acuerdo (entre el gobierno y sus técnicos) ni siquiera sobre la calidad agronómica de las tierras (confusión entre conceptos de capacidad de uso y vocación de los suelos).(viii)
Otro elemento muy criticado es el del proceso de clasificación de las fincas (en ociosas, mejorables o productivas), a fin de establecer si cumpla o no la función social: este apareció, por la forma engorrosa de su procedimiento y por la falta de información básica, como un elemento de división social.(ix)
Resultado de este proceso fue una Ley que, de hecho, en lugar de completar la arquitectura iniciada con las otras intervenciones, dio paso a un sinnúmero de conflictos, de los cuales la salida no se ve muy clara.
La arquitectura de la Ley es centrada en la acción directiva del Estado que no se limita solo a establecer reglas del juego (económico y social) sino también interviene de forma muy directa modificando los derechos de propiedad(x) y en procesos productivos, de comercialización y mercadeo.
Aparece allí una ruptura entre los pasos anteriores (que apuntaban más bien a un papel del Estado como proveedor de informaciones, reglas del juego, organizado de manera más descentralizada y preocupado de hacer cosas en “pos” de los actores más débiles) y la visión que transpare de la lectura de la Ley y de las entrevistas con los actores institucionales más relevantes en su implementación (preocupados de lanzar señales en-contra de ciertos grupos económicos más que de actuar a favor de los más necesitados).
En relación a la arquitectura institucional prevista por la Ley, la división de las tareas en instituciones más especializadas parece responder a una necesidad histórica (solo para citar un caso, la necesidad de una readecuación del IAN era un tema que se venía debatiendo desde el comienzo de los años 90). Sin embargo hasta la fecha solo una de las tres nuevas instituciones está empezando a operar, el INTI, lo que dificulta mucho la posibilidad de análisis. Es opinión compartida en el país que las instituciones las hacen los hombres y mujeres que las conforman; en este sentido, es evidente la tendencia a hacer del INTI el órgano rector de esta política de tierras, con el nombramiento del propio hermano del Presidente a la presidencia del Instituto.
En la historia agraria de este siglo, las únicas similitudes a un enfoque como lo que traspare de esta Ley la podemos encontrar en los países del ex-bloque socialista, en Europa del Este, China y Cuba. Los resultados tanto desde el punto de vista económico como social, han sido muy lejos de las expectativas, tanto que hoy en día mismo en aquellos países se han dado cambios estructurales radicales (países del Este Europeo), profundos (China)(xi) o de una cierta importancia (Cuba).(xii) En este sentido es preocupante que, a pesar de esos malos resultados, se siga caminando en la misma dirección.
Concluyendo, si en las dos primeras leyes, el camino hacia una política de tierra era bien claro, constituyéndose casi en un modelo, con la LTDA se viene dando un alto al proceso, con un fuerte riesgo de retroceso. Los problemas principales no se refieren solamente al contenido, sino también a la forma de su elaboración, discusión y presentación pública. Como lo dijo un conocido exponente socialista: “un gobierno reformista debe saber pensar las reformas, pero también debe saber hacerlas aceptar”(xiii), lo que claramente no se dio en este caso, ni en lo referente al contenido ni en la forma.
Sin embargo, aun cuando esta Ley no corresponda a las necesidades complementarias en materia de política de tierra y de desarrollo, queda evidente como las necesidades de intervenciones en materia de desarrollo agrario y de ordenamiento del territorio existen, y sean fundamentales para completar los elementos incluidos en las leyes anteriores.
Notas
(i) (texto finalizado en abril 2002; esta parte, en particular, estaba contenida en un informe de misión más largo que se omite para concentrar la atención sobre el diagnóstico que realizamos en la época)
(ii) Notamos que, con la creación del Ministerio de Agricultura y Tierras, se menciona una competencia para el establecimiento de un supuesto “catastro rural” en colaboración con el Ministerio del Ambiente (vía el IGVSB); el contenido de esta atribución no es muy claro, apareciéndose más a un registro agrario que a un catastro; los responsables de estas instituciones deberían encontrarse en las próximas semanas para aclarar este punto.
(iii) Gaceta Oficial N. 37.118 de fecha 12/01/01
(iv) El costo de la canasta de alimentos ha venido aumentando en los últimos años lo que incrementa la inseguridad alimentaria de las familias de bajos ingresos. El consumo calórico medio de la población ha ido descendiendo de 1.936 Kcal. (88% de la norma alimentaria de 2.200 kilocalorías) en 1999, a estimaciones de 1.800 Kcal (según estimaciones del Instituto Nacional de Nutrición) significando un 82% de la norma alimentaria. Ese bajo nivel de ingesta de energía alimentaria afecta al 49% de la población pobre. La producción nacional de alimentos satisface alrededor del 60% de las necesidades del país. En consecuencia, la autonomía del Sistema Agroalimentario Venezolano no es satisfactoria, pues no se ha alcanzado el nivel mínimo deseable de 75% de autoabastecimiento.
(v) véase a este propósito la segunda parte de la definición de seguridad alimentaria proporcionada por el artículo 305 de la Constitución: “el Estado dictará las medidas […] que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento”
(vi) véase, en este caso, la primera parte del mismo artículo: “seguridad alimentaria […] entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente por parte del público consumidor”
(vii) el rechazo político al Pacto es todavía tan evidente, que es continuamente mencionado por el propio Presidente de la República, véase la alocución del día 9 de abril, en ocasión del paro general.
(viii) Sobre este tema es cabal recordar la creación de una comisión mixta (Inti, Igvsb, Universidades, Sociedad Venezolana de Ciencias del Suelo, para acordar criterios de clasificación de los suelos, de forma a ponerse de acuerdo por lo menos sobre este aspecto básico
(ix) La LTDA define como ociosas aquellas tierras que no obtengan al menos el 80% del rendimiento idóneo, y a aquellas que no estén en producción conforme al mejor uso según el potencial agroalimentario de la clasificación correspondiente a dichas tierras de acuerdo a la LTDA o a los planes nacionales de ordenación agroalimentaria. Esto significa que cualquier fundo por productivo que sea, si no se ajustara a tales planes, podría considerarse ocioso. La discriminación de los propietarios privados (o sea no los ocupantes de tierras baldías) aparece en varios otros artículos, lo que ha levantado fuertísimas críticas, mismo por sectores que anteriormente apoyaban el gobierno.
(x) Conocidos expertos juristas hacen notar que la LTDA es una ley Ordinaria y que, por eso, no puede regular el derecho de propiedad (que está inscrito en la Constitución); en la Constitución vigente, artículo 203, se establece que “las leyes que se dicten para desarrollar derechos constitucionales son Orgánicas”
(xi) Fu Chen & Davis, John, Land reform in rural China since the mid-1980s, Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 1998/2
(xii) M. Figueroa Albelo y Averhoff Casamayor, Alberto, La reforma agraria de 1993 y la nueva agricultura cubana, Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, 2001/2
(xiii) L. Jospin, Primer ministro de Francia, entrevista televisa, día 5 de abril de 2002
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