Al parecer en esto dias estamos inundados de artículos sobre la situación de Venezuela: la gente se divide cada día más entre sostenedores y opositores. Por mi parte tuve la posibilidad de realizar algunos trabajos en el país desde la mitad de los años 90, obviamente en el marco de mi área de trabajo, o sea tierra y reforma agraria. Trabajé, viajé y conocí muchas personas que conocían el tema, que criticaban, proponían y/o trataban de hacer avanzar el tema dentro de la institucionalidad vigente. Tuve también la oportunidad de hacer parte de una misión, 15 años atrás, para tocar más en detalle la situación agraria del país en 2002, cuando Chavez ya era Presidente desde algunos años y cuando algunas tendencias de cambio radical ya se veían llegando.
El 2002 es recordado, por los analistas políticos, como el año del intento de golpe, fracasado, contra Chavez. Fue exactamente en esos dias que yo estaba trabajando en Caracas con mi equipo, así que estos hechos podemos decir de haberlos vivido en directo. Sin embargo, para nosotros agraristas, ese fue también el año cuando se empezó a implementar la conocida Ley de Tierra, promulgada a final de 2001, lo que fue la ocasión oficial de nuestra misión.
Voy a publicar algunos post de los que fueron nuestros entendimientos del tema agrario en ese periodo. En 2010 tuve la oportunidad de volver al país, siempre a pedido del gobierno, para ver la posibilidad de algunos estudios analíticos sobre la “revolución” agraria que el gobierno pretendía estar implementando. Fue así la ocasión para ir a terreno, visitando fincas y campesinos decididos por el gobierno y pudiendo asi revisitar las hipótesis que hicimos en 2002.
Este primer post es para darle un marco histórico mínimo sobre la cuestión agraria en Venezuela. El segundo será sobre lo que encontramos en 2002 y el tercero entrará más detenidamente en el tema de la Ley de tierra. Voy a concluir con algunas consideraciones personales sobre la situación actual. Estas contribuciones nacen al ver como lo que aparece hoy en día no sea ni siquiera una discusión seria, sino unas tomas de posiciones más ideológicas que basadas en un conocimiento mínimo del país y de su realidad. Trataré así de explicar cómo fue que muchos amigos entre los agraristas (esencialmente procedentes del mundo de la izquierda) estaban todos en favor de Chavez hasta que poco a poco, al ver las inflexiones políticas (en el campo agrario) se fueron alejando. La crisis alimentaria del país tiene seguramente orígenes alejadas en el tiempo, esto sin embargo no le quita que más de 15 años de poder deberían haber sido suficiente para entender cómo funciona el mundo agrario, y proponer cambios estructurales que permitieran mejorar el abastecimiento interno y posicionarse como un actor importante del mercado agrícola latinoamericano. Esto no ocurrió, y al revés se pusieron las bases para una crisis que está bajos los ojos de todos los que quieran observar el país sin anteojos ideológicos.
Nota final: estos textos fueron preparados junto con consultores nacionales cuyos nombres prefiero no citar, debido a que todavía viven (o, mejor, sobreviven), en Caracas.
Un breve resumen de historia agraria de Venezuela
Introducción
Desde comienzos de la década de los 90, se discutía en el sector agrario venezolano sobre la necesidad de actualizar la Ley de Reforma Agraria (LRA), decretada en el ano de 1.960; y es en fecha 13 de Noviembre de 2.001, que se deroga con el decreto de la nueva Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, (LTDA) ley ordinaria perteneciente a las Leyes Habilitantes, publicada en Gaceta oficial No. 37.323.
Dicha Ley suprime al Instituto Agrario Nacional, que hasta el momento ejecutaba la Reforma Agraria en el país; y crea tres nuevas instituciones la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Tierras, como Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura y Tierras, con los fines de regularizar todo lo concerniente a las tierras con vocación agraria en Venezuela.
Para el estudio se pretende retomar los periodos más relevantes de la historia agraria, con un breve análisis de la LRA y sus resultados, para proseguir con el estudio de la actual LTDA y su implicación en el sector agrario.
El informe está dividido en tres partes: la primera referida a un breve diagnóstico de la situación del campo venezolano y los problemas heredados del pasado; una segunda parte más analítica centrada alrededor de las intervenciones actuales del gobierno, particularmente la Ley de Tierra, y una tercera donde se adelantarán los temas que se proponen para una agenda de posibles trabajos futuros.
1. Un poco de historia del tema agrario: la herencia de los años 60
Para poder entender un poco más el contexto actual, la Ley de tierra y demás acciones del gobierno, así como la reacción de la sociedad civil y demás actores, es necesario volver atrás hacia el final de los años 50 y los pasos que allí fueron dados que repercutieron en el sector agrario.
En aquella época, Venezuela estaba bajo la dictadura militar de Marcos Pérez Jiménez, y la clase política opositora se estaba organizando para recuperar el país a la democracia. En el campo la población vivía en condiciones semi-feudales. La población presentada un sesgo rural todavía bastante acentuado (en 1960, Venezuela contaba con aproximadamente 7,5 millones de habitantes, de los cuales un 41% se consideraba población rural. La dictadura había devuelto a sus propietarios las fincas confiscadas por el Congreso de 1936 y las que se incautaron por el gobierno de la Junta de Gobierno (1945-47), presidida pos Rómulo Betancourt, que estaban en posesión de campesinos.
Como resultado de un consenso político para conseguir y estabilizar la democracia (Pacto de Punto Fijo), y con un criterio de colonización fundamentado en la expansión de la frontera agrícola, la LRA afectó casi exclusivamente a tierras públicas(i), haciendo énfasis en satisfacer las demandas campesinas con tierras baldías no explotadas o subutilizadas, otorgándose dotaciones (esencialmente individuales y, en muy escasos casos, colectivas) de tierras en asentamientos campesinos, que tendieron a localizarse en regiones aisladas, con menor desarrollo agrícola y lejos de las grandes ciudades.
Muchas fincas privadas se constituyeron sobre tierras baldías (o sea de la nación), así que el traspaso de estas tierras al fundo estatal (a través del IAN) abrió el camino a un problema técnico-político todavía irresuelto hoy en día. La falta de catastro y registro hacía que este traspaso era muy vago, sin linderos claros; por otro lado, era conocido como muchas de estas tierras eran ocupadas por los latifundistas. Hacer un catastro serio habría significado dar a conocer públicamente una verdad que políticamente no se quería hacer conocer, (o sea que los latifundistas ocupaban tierras de la nación sin derecho) debido al pacto político que se había firmado con ellos.
Un fenómeno interesante surgido al inicio de la reforma, fue la invasión de fincas. Estas se dieron sobre todo en aquellas zonas de mayor ebullición y desalojos, donde los sindicatos y ligas campesinas estaban en proceso de formación y de una mejor organización, además contaban con líderes experimentados, tal como sucedió en los estados Aragua, Carabobo, Trujillo, Yaracuy y Zulia, este último, con un vigoroso movimiento sindical urbano que irradiaba influencia al incipiente movimiento sindical agrario.
Siendo la preocupación central de las fuerzas de gobierno la consolidación de la aun débil democracia, desde el comienzo estuvo muy presente la idea de evitar las ocupaciones de hecho. Es allí cuando empezó la fractura con el partido comunista, hasta entonces aliado de las fuerzas que se habían opuestas a la dictadura. Por su lado el gobierno se dirigió a programas de colonización de zonas marginales, para rendirlas más aptas al aprovechamiento agrícola por medio de la construcción de obras de infraestructura rural que las convertían en áreas de alto desarrollo potencial.
Ese periodo se caracterizó por la aplicación de un modelo proteccionista en una economía rentista (boom petrolero), que trataba de desarrollarse hacia adentro a través de la política de sustitución de importaciones. Este dinamismo se fue mermando y ya en los inicios de los años 70, se inició una etapa de decadencia por la falta de incentivos para la permanencia en el campo, a consecuencia entre otros de la falta de servicios y condiciones mínimas para garantizar una mejor calidad de vida, que aumentaron las migraciones hacia las ciudades, que predominaron en las décadas sucesivas (80 y 90).
Al reducirse la concepción de la RA, como proyecto nacional de desarrollo integral y orientarla a la dimensión de proyecto específico regional, se produjo un cambio hacia consideraciones económicas de viabilidad, desarrollo de áreas y consolidación, desvirtuando la RA de su objetivo fundamental que debía ser la de transformar la estructura agraria, resolviendo la cuestión agraria donde se presentaba la explotación injusta, la relación precaria de tenencia o el despojo arbitrario.
Esta desviación bien respondía a los acuerdos implícitos del Pacto de Punto Fijo; sin embargo, al tratar de incorporar suelos evidentemente sin vocación agrícola, aislados y ubicados en zonas de baja presión campesina, y convertirlos en idóneos para el aprovechamiento agrícola, implicó cuantiosas inversiones, que el Estado no disponía. Igual sucedió con aquellos suelos aptos, pero apartados de la frontera agrícola que requerían inversiones en deforestación, nivelación, drenajes, saneamiento, riego y vías de penetración.
Las dos primeras décadas fueron caracterizadas por una intensidad muy alta en lo referente al agro, tanto en lo que se refiere a la implementación de la Ley, como a las reivindicaciones sostenidas por parte de las organizaciones campesinas. Estas últimas en particular no se habían acomodado con la política oficialista de no tocar los baldíos ocupados por los latifundistas así que siguieron presionando el gobierno en favor de un rescate de aquellas tierras.
Finalmente el gobierno cedió y con el decreto 192 se orientó hacia una acción de rescate, a lo que se opusieron los empresarios/latifundistas, alegando que no se reconocía los esfuerzos que ellos habían hecho para incorporar a la producción agrícola de la nación, vastas áreas inutilizadas. El resultado fue un compromiso, donde el Estado reconoció las bienhechurías realizadas por los latifundistas, las pagó y, teóricamente, rescató esas tierras.
La magnitud de esta operación es materia de discusión; algunos opinan que fue mínima, mientras que sectores oficialistas lo indican como uno de los hechos marcantes de la mala fe de esos actores que, después de haber recibidos los pagos, simplemente siguieron en aquellas tierras. Observadores neutrales indican que efectivamente fue importante, pero también que el Estado simplemente no fue capaz de darle seguimiento a sus intenciones, dejando de hecho la operación inconclusa. De allí en adelante, se vino fortaleciendo una visión de los empresarios donde el Estado simplemente era incapaz de ser consecuente con su orden democrática y que esto podía ser legítimamente utilizado por ellos para regularizar la tierra en su favor, solicitando la venta de esas tierras con varias iniciativas legales en las décadas siguientes.
Ahora bien, la Ley de RA sancionaba claramente la oposición del Estado Venezolano a la venta de las tierras nacionales. Los beneficiarios solo podían ceder sus derechos a la parcela recibida en dotación y vender sus bienhechurías. Esta situación rápidamente dio pié a un mercado informal de tierras, realizándose cesiones y ventas a precios muy por debajo de los valores reales, frente a la actitud poco activa de los órganos centrales encargados del control de las operaciones. Por su parte, los pequeños productores estaban fuera del proceso. La tendencia que se apreciaba era la de un mercado segmentado que tendía a expulsar a los productores del sector familiar estableciendo un control cada vez mayor de la tierra por parte de los no profesionales de la agricultura con domicilio urbano.
El gobierno intentó darle una cierta coherencia a sus programas de creación de asentamientos campesinos. Es así como la ley de RA y su reglamento, fue seguido por otras leyes, particularmente sobre el crédito y asistencia técnica/extensión. El sistema de crédito oficial para los programas de producción era proporcionado por el ICAP, que atendía pequeños productores y sus organizaciones económicas, fuesen o no beneficiarios de la RA. Sin embargo, fueron pocos los que tuvieron acceso al crédito del Estado, debido a las limitaciones establecidas por el IAN y a la disponibilidad reducida de recursos del ICAP. Asimismo, a los pequeños productores no le llegaban otras fuentes de crédito, como la banca comercial, sea por no disponer de garantía hipotecaria al carecer de título de propiedad plena o por la tasa de interés elevada. Frente a esa situación los pequeños productores tenían como solución recurrir al financiamiento a través de contratos con la agroindustria, y en algunos casos los intermediarios financiaban los cultivos. Por otra parte estos productores no recibían asistencia técnica adecuada; a pesar de disponer el Estado de equipos técnicos capacitados, la elevada centralización hacia que estuviesen cada día más lejos de los productores.
El proceso reformista en la década de los setenta y ochenta, siguió caracterizada por un modelo proteccionista (precios garantizados al productor para los rubros principales, contingentamiento y prohibición de importaciones agroalimentarias no esenciales y una política de crédito con tasas preferenciales y obligación a los bancos de invertir un porcentaje de su cartera en el sector agrícola), lo que permitió que los grandes grupos hegemónicos aprovecharan de esta ayuda para asumir en el sector agrícola un proceso de inversión de carácter desarrollista y convertirse en grupos de poder económico en la toma de decisiones del Estado, así como participar activamente en los lineamientos de los planes en materias vinculadas a los programas rurales. Esto facilitó un cambio/desplazamiento progresivo del régimen latifundista, con un control selectivo de las tierras, hacía unas medianas y grandes unidades agrícolas empresariales, con obreros agrícolas, provocando el pasaje de una economía conuquera a una agricultura moderna.
A partir de la crisis de los 80, esta política proteccionista fue sustituida por un ajuste económico cuyos efectos fueron muy duros en el sector agrario. A unas décadas de crecimiento muy relevante que le permitió al sector agrícola, de fortalecerse un poco y de comenzar a ser un sector geográficamente más integrado, siguió una necesidad de reajustar las prioridades nacionales que apuntaban a una "modernización" del agro.
De allí la necesidad de elaborar una nueva plataforma normativa que se adaptara a los procesos de modernización del agro. Una primera Comisión Presidencial fue encargada de hacer una evaluación de la reforma agraria y sus trabajos fueron presentados el año 1.995. En este mismo periodo fue nombrada una segunda comisión presidencial, encargada de la formulación del Proyecto de Ley Orgánica de Desarrollo agrícola (Decreto Presidencial No. 722 del 2 de agosto de 1995), integrada por 53 personas que representaban los diversos sectores de la producción agropecuaria del país y que recibió apoyo técnico por parte de FAO.
Producto de las labores de la Comisión antes mencionada, fue el Anteproyecto de Ley Orgánica de Desarrollo agrícola y Seguridad Alimentaria. Se trató de un trabajo suficientemente/bien discutido en la sociedad civil venezolana, producto de unas negociaciones entre posiciones bastante diferenciadas, que llegó a ser presentado al Congreso nacional en 1998, siendo los últimos meses de la Presidencia del Dr. Rafael Caldera, antecesor del actual presidente.
La visión del agro desde un punto de vista legal, resultado de esta comisión, evidenciaba los problemas y obstáculos siguientes:
(i) ausencia del concepto de propiedad agraria, en la LRA. El principio rector del régimen jurídico-administrativo de la propiedad privada agraria era la función social (CN, Art. 99, LRA, Art. 2a). Este principio comportaba para los propietarios el cumplimento de las obligaciones de: explotar eficientemente el predio; trabajar directa y personalmente y asumir los riesgos de la empresa agrícola; acatar las normas del trabajo asalariado en el campo, de los contratos agrícolas y sobre protección de los recursos naturales renovables e inscribir el predio en las oficinas de catastro de tierras y aguas. Se consideraba contrario a la función social la existencia y mantenimiento de tierras incultas u ociosas y los sistemas indirectos de explotación de las tierras. El título de propiedad no perfeccionaba la adjudicación sino que solo era una constancia de dicho acto. Las tierras se dotaban en propiedad, pero era un tipo de propiedad especial, diferente al concepto tradicional y civil de propiedad, al originarse en un acto de adjudicación por el Estado. Era una propiedad revocable o resoluble, sometida a las limitaciones legales siguientes:
1. el traspaso de derechos sobre las tierras dotadas, requería de la autorización del IAN y hacerse en favor de quienes reunieran los requisitos legales, previo ofrecimiento en venta al IAN o la autorización de este, en caso de que prefiriera no adquirir la parcela;
2. prohibición de enajenación y explotación indirecta, en tierras dotadas constituidas en patrimonio familiar, salvo casos de excepción contemplados en la ley;
3. revocación o extinción de la adjudicación de la parcela, al destinarla a fines distintos a los de la RA, abandonarla injustificadamente, explotarla en forma indirecta, salvo casos de excepción que establece la ley;
4. cambio del sistema de explotación, por la reglamentación del uso de los recursos naturales renovables o de la zonificación establecida, podía realizarse con sujeción a planes de manejo racional del MAC.
(ii) inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra, por el otorgamiento de un título que no perfeccionaba la adjudicación y las limitaciones en cuanto a la disponibilidad de la propiedad, creaba una violación a la CN (Art.99) y a la misma LRA (Art.200);
(iii) falta de formalización de las transferencias de tierras baldías al IAN; con imprecisión en el número, ubicación y tenencia de las tierras adscritas al patrimonio del IAN y ocupadas por terceros, principalmente ocasionado por deficiencias catastrales;
(iv) escasa regularización de la tenencia en tierras patrimonio del IAN, por falta de incentivos al productor, procedimientos tediosos y complicados, silencio administrativo ante las solicitudes de regularización de la tenencia y discrecionalidad del Estado.
(v) Diversidad de ocupaciones precarias, presentes en casos como: compras de bienhechurías y mejoras sin cumplir los trámites legales; predios que posteriormente cambiaron de uso (a uso no agrícola o cambio de uso irreversible); predios con exceso del límite legal de extensión de los predios; tierras ociosas e incultas; ocupantes que realizaban actividades diferentes a las del proceso de RA cambiando arbitrariamente el uso de la tierra.
(vi) imprecisiones y fallas en el Registro Catastral por falta de coordinación con el Registro Agrario y la Oficina Subalterna de Registro Publico
(vii) falta de aplicación de la LRA en lo que respeta al impuesto predial.
Finalmente, es importante como la urbanización masiva dio lugar a una situación de construcciones abusivas sobre tierras a margen de las ciudades, abriendo otro frente de preocupaciones, relativo a la tenencia de la tierra urbana. Agregándose que, para empezar a dotarse de una política de ordenamiento del territorio, en 1983 fue elaborada, ampliamente discutida y aprobada una Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que regula el proceso de ordenación del territorio, con la finalidad de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente; así como la adecuada participación de las regiones, estados y municipios en las tareas de desarrollo agrícola y fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la regionalización.
Por último, aun cuando en aquellos años eran considerados como poco relevantes, las reivindicaciones indígenas sobre sus territorios seguía estando presente en la agenda del gobierno, aun cuando a niveles reducidos.
En 1999, Venezuela realizó un cambio profundo, con la llegada al poder del Presidente Hugo Chávez y la agenda de trabajo fue profundamente modificada, priorizando cambios macro-institucionales.
Nota
(i) Los datos de los censos agrícolas revelan que en 1961 las explotaciones con tamaño menor a 10 has. Representaban el 67,7% del número de explotaciones pero solamente ocupaban el 2,9% de la superficie. En el otro extremo las explotaciones con tamaño mayor a 1000 has. Aunque sólo representaban el 1,3% del total de explotaciones ocupaban el 71,7% de la superficie (Fontana y Gutiérrez, 2000).
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