Un análisis de la visión del problema agrario y la nueva LTDA
1. Recordatorio de los problemas por enfrentar
Al asumir el gobierno, el nuevo Ejecutivo heredó los problemas antes mencionados, a los cuales se sumaba una baja productividad del agro venezolano, confirmada por la caída a veces vertiginosa del crecimiento que traía el sector en los años hasta las reformas de 1989, tanto en rubros fundamentales (maíz blanco, sorgo, caraota) cuanto en lo referente a mano de obra ocupada (Soto, p. 77).
Estos retos debían ser asumidos dentro de un contexto de:
(i) urbanización muy elevada (cifras oficiales hablan de un 86% de población urbana, aun cuando hay que considerar las dudas respecto a los criterios censales);
(ii) pobreza generalizada en el país (cifras oficiales dan más del 80% de la población bajo la línea de pobreza, FAO, 2002)
(iii) falta de información territorial básica, tanto para un catastro-registro como para fines de ordenamiento territorial y/o de elaboración de una política de tierras
(iv) debilitamiento evidente en las instituciones vinculadas con el tema agrario, tanto en el ámbito central como en los Estados
(v) una inseguridad alimentaria que había venido aumentando durante los últimos diez años, afectando a los estratos más pobres de la población, entre los que se encuentran la mayoría de los pequeños productores agropecuarios
(vi) fuentes de financiamiento muy reducidas para el agro (menos del 10% de los productores accedían al crédito vía ICAP)
(vii) un aumento del índice de analfabetismo preocupante en el campo.
Otros elementos que han de ser considerados:
(i) las fuerzas de izquierda que apoyaban el nuevo gobierno eran las mismas cuya visión anti-latifundista había sido marginalizada al implementarse la LRA; ellas traían consigo una mística "comunitaria"/colectiva que no presentaba antecedentes positivos en el país;
(ii) todos los gobiernos que se han sucedido desde 1958 han mantenido constante la voluntad de no alienar las tierras públicas, lo que lo hacía aún más improbable por parte de un gobierno "revolucionario"
(iii) resultados desastrosos de la política de apertura comercial realizada anteriormente (para el agro) y que solo habían favorecido el sector agroindustrial sin ninguna mejora en términos de precios ni de calidad para el consumidor final, según expertos independientes (Soto)
(iv) proporción creciente de trabajadores rurales en las fronteras, constituidos por colombianos
(v) recursos nacionales disponibles, particularmente los humanos, manifiestamente insuficientes para acatar todos los problemas mencionados.
De acuerdo a experiencias de la FAO a nivel rural en Venezuela, se puede agregar que estos problemas del sector rural fueron comprobados por el proyecto de cooperación técnica implementado entre los años 2000 y 2001, en tres estados: Anzoategui, Apure y Tachira; cuyos resultados reflejaron lo siguiente:
(i) Falta de participación de los productores (as) en los programas y planes de desarrollo local, con una repetida implementación de planes y programas en una orientación de arriba hacia abajo, con el consecuente fracaso por la forma impositiva de aplicación;
(ii) Altos niveles de pobreza en el sector rural, donde las familias generalmente no cubren sus necesidades básicas con los ingresos generados por la actividad agrícola, lo que genera una dispersión de la mano de obra hacia otras áreas más competitivas, así como un proceso migratorio hacia los centros urbanos;
(iii) Diversidad de tipologías de productores / as, que van desde capitalizados hasta los descapitalizados que degeneraron en trabajadores rurales Sin – Tierras, a saber:
- Los Productores “Capitalizados”, que trabajan tierras obtenidas por herencia, y que se pueden permitir la ampliación de su frontera agrícola a través de capital externo, que no son consecuencia de las políticas agrícolas del estado. La ampliación de su frontera es también consecuencia de la reconcentración de tierras.
- Los Productores “en vías de Capitalización o descapitalización”, referidos a aquellos que se encuentran, en una situación intermedia entre los capitalizados y los descapitalizados.
- Los Productores “Descapitalizados”, que en muchos casos se originan de las políticas agrícolas de monocultivismo; de la falta de una adecuada integración al mercado que los hace más sensibles a las variaciones y caídas de precio de sus productos; de la inexistencia de organizaciones que les permitan participar del desarrollo; de la falta de capacidad de gestión; y de la escasez de recursos económicos para lograr la adecuada explotación de su tierra, recurso del cual algunos fueron dotados vía reforma agraria, pero sin crear condiciones para poner en marcha explotaciones agrícolas que les permitieran la obtención de un mejor nivel de vida.
- Los Trabajadores “Sin Tierra”, resultado del progresivo deterioro de los productores descapitalizados, como consecuencia de las inconstantes e incoherentes políticas implementadas a través de la historia.
iv) Falta de coordinación e integración entre las diversas instituciones del sector;
(v) Alto grado de precariedad existente en cuanto a la propiedad de la tierra, con consecuencias de minifundizaciónes y/o concentraciones de la propiedad;
(vi) Evidentes deficiencias en los procesos involucrados en las cadenas de producción y distribución de los productos generados en las actividades agrícolas, con una distorsión en la comercialización y mercadeo de los productos agrícolas;
(vii) Deficiente infraestructura física en los espacios rurales, así como servicios de salud, educación, transferencia de tecnología, organización, capacitación, asistencia, financiamiento, y ausencia de la equidad de género en los programas administrados por las diversas instituciones;
(viii) Un sistema de catastro bajo dos tipos de actividad: un Catastro Nacional del Ministerio de Agricultura y un Catastro Parcelario del IAN; este último fue siempre uno de los problemas que afectaba el cumplimento de las funciones del IAN, basado en un sistema inadecuado, realizado por modalidad directa con personal del IAN y con empresas privadas contratadas. El régimen de contratación de empresas era limitado por no resultar siempre fidedignos los datos. Los problemas detectados en el sistema catastral eran: cuadro técnico reducido, falta de equipos técnicos y lentitud del sistema de automatización;
(ix) Escasa y casi inexistente asistencia técnica, la elevada centralización de los técnicos hacía que estuviesen cada día más lejos de los productores;
(x) La inexistencia, en la práctica, de organizaciones de productores, que resultan indispensables para fortalecer la presencia de los productores en la toma de decisiones en los diferentes espacios institucionales, políticos y técnicos.
2. Las acciones del gobierno
En virtud de esta situación, para 1999 el Gobierno Nacional decretó la agricultura como un sector prioritario, en el marco de las políticas públicas orientadas hacia el rescate del aparato productivo del país. La primera acción se refiere a la elaboración y aprobación de la Constitución bolivariana que en el artículo 305 se refiere específicamente al tema de la seguridad alimentaria; y en el artículo 307 al derecho de propiedad para los campesinos.
En particular, el 305 establece: “El Estado promoverá la agricultura sostenible como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia de tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos”.
Mientras que el 307 dice: “el régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria, para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos y campesinas y demás productores agropecuarios y productoras agropecuarias, tienen derecho a la propiedad de la tierra, en los casos y formas especificados en la ley respectiva. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. El Estado velara por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario. Excepcionalmente, se crearan contribuciones parafiscales con el fin de facilitar fondos para financiamiento, investigación, asistencia técnica, transferencia tecnológica y otras actividades que promuevan la productividad y competitividad del sector agrícola. La Ley regulara lo conducente a esta materia”
Bajo este marco, se elaboró de un Plan Nacional de Desarrollo Agrícola y de Alimentación, cuyo alcance se proyectó en tres horizontes de desarrollo: corto (2000), mediano (2001-2007) y largo plazo (2000-2018); que se fundamentó en tres grandes directrices de política sectorial, las cuales a su vez constituían un mandato constitucional:
1) Rescatar, transformar y dinamizar las cadenas agro-productivas, propiciando la competitividad y el desarrollo sustentable;
2) Promover el desarrollo del medio rural fundamentalmente en los ejes estratégicos del país, definidos como áreas de desarrollo de proyectos bandera del gobierno, en las que se expresan las ideas de diversificación de la economía, con un alto componente estratégico y geopolítico. Persigue una ocupación más racional del territorio venezolano y un mejor aprovechamiento de sus recursos que en ellos se encuentran. Se localizan tres ejes en el país, a saber:
. Eje Orinoco – Apure: Se extiende desde San Cristóbal hasta Tucupita, y abarca total o parcialmente trece estados con 67 municipios, de los cuales 50 son municipios agrícolas.
. Eje Occidental: Se extiende desde Maracaibo hasta Guasdualito y comprende 4 estados: Mérida, Táchira, Trujillo y Zulia, con todos sus municipios, de los cuales un total de 62 son agrícolas.
. Eje Oriental: Esta ubicado hacia el extremo oriental del país a ambos márgenes del río Orinoco, desde la isla de Margarita pasando por ciudad Guayana y su gran área de influencia económica, hasta Santa Elena de Uairen, en el límite entre Venezuela y Brasil. Abarca 5 Estados y 68 municipios, de los cuales 33 son agrícolas.
3) Garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de fibras de origen biológico, derivados de la actividad agrícola, con la diversificación de la producción agrícola mediante el diseño, formulación e implementación de programas orientados a elevar la productividad y competitividad del sector, especialmente en aquellos rubros líderes en los ejes estratégicos del país, rubros considerados por el gobierno nacional como prioritarios dentro de sus políticas, tales son: rubros bandera (palma aceitera africana, arroz, caña de azúcar, café, cacao, ganadería doble propósito, pesca y acuicultura); y rubros estratégicos (maíz blanco, sorgo, granos leguminosos, algodón, raíces y tubérculos, frutales, hortalizas y cerdos, aves y huevos).
Sumada a la importancia de los ejes de desconcentración, se encuentran las Zonas Especiales de Desarrollo Sustentable (ZEDES)(i), orientadas a dinamizar el desarrollo integral y sustentadas sobre la base del concepto de la descentralización desconcentrada del país, en sus dimensiones territorial, económica, social, ambiental, institucional, e internacional. Esta definición se fundamenta en la necesidad de fortalecer las regiones, vinculando los requerimientos locales y permitiendo la activación inmediata de la economía Así mismo va dirigido a fortalecer a las regiones vinculando a lo local con la activación inmediata de la economía; estas zedes se corresponden en la actualidad con las Poligonales rurales inmersas en la LTDA, según se puede constatar en anexo.
En el ultimo año, se decretaron las leyes contenidas en la Habilitante, sobre: la demarcación de hábitat indígenas, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y la Ley de Pesca y Acuicultura y la propuesta de Ley sobre la regularización de tierras urbanas (llamada de Ley de Barrios).
(a) Ley de demarcación y garantía del hábitat y tierras de los pueblos indígenas (ii)
La ley tiene por objeto regular la formulación, coordinación y ejecución de las políticas y planes relativos a la demarcación del hábitat de los pueblos y comunidades indígenas, a los fines de garantizar los derechos a las propiedades colectivas de sus tierras consagradas en la Constitución Nacional. En el contexto de esa Ley, el artículo 8 establece que a los fines de garantizar la demarcación del hábitat y tierras indígenas, se llevará a cabo un proceso participativo de diagnóstico y consulta de los pueblos y comunidades indígenas, considerando las realidades y circunstancias locales, particularmente lo concerniente a las condiciones físicas, políticas, económicas y sociales, incluyendo aspectos históricos de ocupación, uso ancestral y tradicional de sus hábitat y sus tierras.
Es importante destacar que en materia de pueblos y comunidades indígenas, existe un marco jurídico más amplio que se precisa revisar (actualmente la Asamblea Nacional está estudiando la aprobación de dos proyectos de ley inherentes a la materia).
Por lo observado hasta ahora no se han producidos reacciones en contra a la ley, aun cuando no se señalan todavía casos importantes de aplicación de la Ley.
(b) La Ley de Barrios
Según las principales fuentes informativas del país, las propuestas de Ley de Barrios (iii) constituyen una de las leyes más revolucionarias del ordenamiento jurídico venezolano.
Las dos propuestas se inspiran en las ideas de Hernando de Soto(iv). Las casas y ranchos están en tierras ocupadas ilegalmente desde hace décadas y sobre las cuales no tienen la propiedad legal. Acabar con este limbo y sincerar la tenencia de la tierra es un paso vital para incorporar al circuito económico ese capital muerto.
Aunque la Ley todavía esté en proceso de discusión, algunas municipalidades ya se están organizando para su futura implementación. Si la posición favorable de los grandes medios de comunicación y prácticamente de la totalidad de los partidos es evidente, lo mismo no se puede decir, con anterioridad, de los ocupantes de aquellas propiedades, desde el momento en que eso implica tener un domicilio fiscal y de pago de servicios públicos (costos de la formalidad).
También, su futura implementación conllevará una serie de problemas técnicos que necesitaran soluciones ad-hoc; el caso más evidente es el catastro. Levantar un catastro de la propiedad de la tierra en estos barrios donde las casas están montadas unas sobre otras exigirá buscar fórmulas originales de fraccionamiento de la propiedad. También se pondrá el problema de la regularización de las propiedades construidas en tierras privadas: esto porque si la regularización de los ranchos constituidos en tierras públicas puede ser solucionado por el Estado, no es evidente la aceptación por parte de los dueños de las tierras de su cesión definitiva a los ocupantes actuales. Finalmente, la titularización de la tierra es una condición necesaria para que ésta pueda darse en garantía, pero el crédito sólo fluirá si las tasas de interés son accesibles y el sistema judicial tiene la capacidad para hacer cumplir los contratos y sentencias.
Así que podemos decir que el Ejecutivo, al apropiarse de esta iniciativa de la oposición, ha demostrado una flexibilidad y un espíritu de abertura que pocos observadores le acreditaban.
También es importante notar como el principio de la plena propiedad es central en esta propuesta. Lo mismo no ocurre con la LTDA, lo que es justificado por el Ejecutivo por la excepcionalidad del sector agrícola.
(c) La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA)
La LTDA, en su exposición de motivos, hace énfasis en la agricultura como base estratégica de un desarrollo rural sostenible, se acoge a la Constitución para garantizar la seguridad alimentaria de la población, haciendo referencia a un Plan Nacional de Seguridad Alimentaria focalizando acciones de desarrollo en las 10 (podrían llegar a 11) Poligonales Rurales, de las cuales 4 han sido ya decretadas: Sur del Lago, Miranda, Barinas – Apure, y Portuguesa – Cojedes.
La exposición de motivos de la LTDA plantea en consonancia con lo establecido en el Art. 307 de la Constitución Nacional, la procura de una distribución justa de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa en cuanto a la tenencia de la tierra y desarrollo rural.
La posición del gobierno puede ser resumida usando las frases del propio Presidente del INTI, Sr. A. Chavez, hermano del Presidente de la República:
"La intención fundamental de la novísima Ley de Tierras y Desarrollo Agrario es la de crear las bases del desarrollo rural integral y sustentable. Para ello establece, entre otras cosas, la adjudicación permanente de la tierra a 'todos los venezolanos y venezolanas que hayan optado por el trabajo rural y, especialmente, la producción agraria como oficio u ocupación principal' (artículo 13 de la ley). Acá es pertinente destacar que el régimen de evaluación del uso de las tierras y la adjudicación de las mismas, constituye el núcleo del nuevo régimen agrario, siendo la productividad de las tierras con vocación agraria, el valor fundamental. De la misma manera, se plantea la necesidad de eliminar el latifundio, por ser este un sistema contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo. Para lograrlo se debe aplicar, según lo establece la propia ley, una estrategia democrática y participativa en lo relativo a la tenencia de la tierra y al desarrollo de toda la actividad agraria, para atender de manera eficiente y efectiva la demanda alimentaria de la población nacional. Es decir, lograr el desarrollo sustentable que permita el crecimiento económico y social, que incida positivamente en la calidad de vida de los venezolanos; de las presentes y futuras generaciones, a través de la potenciación de la producción agraria. Una producción agraria que vaya más allá de los fines meramente económicos, colocando por encima de éstos, los valores fundamentales del ser humano.
Por otra parte, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece, en su artículo 2, la afectación del uso de todas las tierras con altas potencialidades para el desarrollo agroalimentario, sean públicas o privadas. Es de resaltar que esta afectación no constituye ningún tipo de gravamen, sino que se refiere a la ubicación del uso de estas tierras dentro de un marco jurídico distinto al del derecho común, enmarcado dentro de las contribuciones, restricciones y obligaciones con fines de utilidad pública o interés general de origen legal, a los que la propiedad se encuentra sometida por definición en el artículo 115 de la Constitución Nacional.
En este sentido, la referida ley establece tres niveles de productividad: finca ociosa o inculta, que es la que no cumple con los requisitos mínimos de producción, y que puede ser objeto de intervención o expropiación agraria y gravada con un tributo; finca mejorable, es aquella que permite al propietario contar con plazos para adecuar su producción a las necesidades generales de la economía regional o nacional, según el tipo de tierra que posea y; finca productiva es la que está dentro de los parámetros de productividad establecidos por el Ejecutivo Nacional.
Así, tenemos que las tierras propiedad del Estado o, previa expropiación, las tierras propiedad de particulares que se encuentren improductivas, podrán ser otorgadas en adjudicación a aquellas personas dedicadas a la actividad agraria rural que demuestren aptitud para transformarlas en fundos productivos. Es de resaltar, que esta ley beneficia a las mujeres cabeza de familia que se comprometan a trabajar una parcela para manutención de su grupo familiar e incorporación al desarrollo de la nación.
Se puede afirmar entonces, que el nuevo marco legal que regula lo relativo al uso y redistribución de las tierras, contiene un ambicioso proyecto, que una vez desarrollado, contribuirá sin lugar a dudas, a cumplir con el mandato contenido en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es garantizar la seguridad alimentaria de la población, entendida ésta como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor".
(d) Ley de Pesca y Acuicultura
Al igual que la Ley de Tierras, fue aprobada en fecha 13 de noviembre del año pasado. Corresponde, el marco jurídico que recoge los conceptos y principios universalmente utilizados para la conservación y aprovechamiento sostenido de los recursos pesqueros. Es un instrumento legal de equilibrio, dando una importancia especial al rescate del pescador artesanal (FAO, 2002). La ley contempla la creación del Instituto Nacional de Pesca y la Acuicultura como el ente ejecutor de la política pesquera y acuícola y actividades conexas.
3. La percepción por parte de los actores sobre la LTDA
Cuáles son las críticas?
Resumiendo, podemos dividir las críticas en dos grupos:
(i) criticas generales sobre la constitucionalidad de la Ley (lo que repercute sobre su existencia), que podrían llevar directamente a la eliminación pura y simple de la Ley, y el agro regresaría a ser regido por la Leyes anteriores, entre ellas la LRA. Se incluyen aquí las críticas sobre supuestas violaciones de los siguientes artículos (en orden de importancia) de la Constitución de la República Bolivariana: 115 (sobre medidas de expropiación y el derecho de propiedad); 116 (sobre confiscación de bienes); 112 (sobre la libertad de empresa); 49 (sobre el debido proceso a todas las actuaciones judiciales y administrativas); 55 (sobre derecho a la protección de la integridad física); 179 (impuesto a las tierras). Los detalles de las argumentaciones que sustentan estos pedidos ya han sido circulados en el país, por lo cual, de ser necesario se anexaran al presenta documento.
(ii) criticas particulares a ciertos aspectos/artículos de la Ley (lo que repercute sobre su implementabilidad y/o impacto), referidas a aspectos ligados a la implementación de la Ley. Varias instancias han manifestado dudas de varia naturaleza sobre aspectos conceptuales y metodológicos que aparecen en la redacción de la ley y que, según ellos, difícilmente podrían ser saneados en el reglamento. Ahora bien, este segundo grupo, aun cuando parecería apuntar al mismo objetivo de eliminar la ley, en realidad abre una ventana de posibles negociaciones sobre el cómo y el cuanto de su implementación.
Por las entrevistas realizadas a diversos sectores (Universidades, Agraristas, Consultoría Jurídica del MAT, Consultoría Jurídica Fedeagro, federaciones productores sur del Lago, Presidente y Directiva INTI, líder campesino Sur del Lago, Directores Regionales Palmaven, funcionarios oficina INTI Sur del Lago) se deduce el primer grupo de críticas se identifica más con sectores empresariales, activamente insertados en la economía agrícola nacional y particularmente preocupados por los efectos negativos que esta ley podría tener sobre la economía agrícola. Los mismos son apoyados por los partidos de la oposición y por la mayoría de los medios de comunicación. Por su parte, en el segundo grupo encontramos sectores universitarios y técnicos, probablemente ampliamente minoritarios en el país.
La impresión general por parte del sector empresarial y de la oposición política, es que exista una identificación muy grande, entre la LTDA y el Presidente de la República y que, en la actual coyuntura de resurgencia de iniciativas políticas en contra del régimen estos sectores estén apuntando a una radicalización del enfrentamiento, apostando más sobre la eliminación pura y simple de la LTDA que sobre su eventual modificación. En caso de ganar, la brecha política que se abriría podría tener repercusiones dramáticas en el gobierno del Presidente, pudiendo incluso significar su salida del poder. Este comportamiento es especular, dada la rigidez mostrada por el Presidente en las alocuciones públicas sobre este tema, lo que lleva a un clima de progresiva y acelerada radicalización de las partes.
En este escenario, las cifras avanzadas por parte del sector empresarial, para cuantificar los daños que esta Ley produciría en el campo, deben ser tomadas con cierta precaución. Estas se refieren a la Zona del Sur del Lago, (una de las más críticas por ser tierras del estado y de una alta incidencia sobre la producción de carne y leche del país): un 30% de los productores ganaderos desaparecería por imposibilidad de acceder al crédito (debido a la imposibilidad de utilizar las tierras-bienhechurías como aval), y un otro 40% se encontrarían en posiciones muy difíciles. En cuanto a la producción, en ciertos rubros las estimaciones mencionan hasta un 60% de pérdidas.
Una evaluación externa
Identificadas las tendencias que quedan expresadas en la LTDA, así como en los discursos por parte de las autoridades oficiales en torno al tema tierra, y analizados los grandes rasgos de las posiciones a favor o en contra de la actuación del gobierno; es apropiado para su evaluación externa, la consideración de los aspectos de los problemas históricos que son tocados por la Ley y cuales quedan pendientes.
A pesar del potencial de desarrollo de la agricultura venezolana, el uso efectivo de la tierra en materia de disponibilidad se ubica en unos 34,5 millones de has, estando por debajo de un 30% lo que corresponde al uso vegetal, y el uso pecuario representa aproximadamente el 40%. Los expertos declaran que solamente un 4% del total de la superficie cultivable es de alto potencial, ese 4% estará localizado en las Poligonales Rurales.
La exposición de motivos de la LTDA plantea en consonancia con lo establecido en el Art. 307 de la Constitución Nacional, la procura de una distribución justa de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa en cuanto a la tenencia de la tierra y desarrollo de toda la actividad agraria, en consonancia, se pretende eliminar el Latifundismo, como sistema contrario al interés general y a la paz social en el campo; tal como fue establecido en la LRA del 1.960, cuya función primordial era también eliminar el latifundio; solo que la LRA afectó solo tierras públicas y la LTDA afectará el uso tanto de públicas como privadas con vocación para el desarrollo agroalimentario; la adjudicación es transmisible a los sucesores del adjudicatario, no gozando el beneficiario de atributo de disponibilidad plena.
La LTDA establece una productividad agraria (definido como el patrón de medición de la adecuación que exista entre la tierra objeto de propiedad y su función social) que determinará los tres niveles de productividad de las fincas: ociosa o inculta, mejorable y productiva; las ociosas serán aquellas que no cumplan con los requisitos mínimos de producción pudiendo en consecuencia ser objeto de expropiación o intervención agraria, y serán gravadas con un tributo, el impuesto a la ociosidad (infraproductividad) con la intención de que sean puestas en producción; la mejorable es aquella que puede ser puesta en producción llevándose a los niveles de productividad considerados idóneos; la productiva es aquella que se encuentra dentro de los parámetros de productividad establecidos por el Ejecutivo Nacional.
Enfatiza la nueva LTDA sobre la estructuración del fundo colectivo para la producción, privilegiando el sistema cooperativo, colectivo y comunitario; así mismo las actividades de mecanización, recolección, transporte, transformación y mercadeo de productos agrarios, se establecerán a través de organizaciones colectivas (cooperativas).
- Problemas que la Ley tiende a corregir
(i) La importancia del sector agrícola ha venido reduciéndose a lo largo de los años. El desempeño de las instituciones del agro, particularmente de ejecución de la reforma agraria ha sido cada día más cuestionada y el tema de la reestructuración institucional (IAN) se consideraba necesaria, aun cuando no fuese en absoluto clara la visión estratégica. Al respecto, la LTDA ha sido causal de discusiones, reuniones y foros, que han permitido retomar la problemática de la tenencia de tierra y del sector agrario en el país, con reestructuración no-solo de la tierra sino también de las instituciones que guardan relación con el medio rural en un intento por desarrollar el sector. Aun cuando las instituciones propuestas no sean necesariamente las mejores, sin embargo se trata de un proceso que era necesario y cuya construcción no ha acabado aún, lo que deja abierto espacio de mejoramiento.
(ii) Altos niveles de pobreza en el sector rural, donde las familias generalmente no cubren sus necesidades básicas con los ingresos generados por la actividad agrícola. Al respecto, la LTDA tiene toda la mejor intención y se plantea en forma general el mejoramiento de la calidad de vida en el campo, dirigiendo las mejoras de condiciones de infraestructura rural a través de planes que ejecutara el INDER; el saneamiento de la tenencia de la tierra a través del INTI, que además deberá ejecutar planes de desarrollo rurales integrales. Si la confusión institucional parece un poco evidente al analizar las tareas de cada institución, sin embargo el problema principal en este punto será el de los fondos necesarios para traducir estas buenas intenciones en realidad.
(iii) En la diversidad de tipologías de productores /as y hasta sin tierras, existentes en el medio rural. La Ley demuestra una marcada tendencia a proteger a las tipologías más pobres, señalando adjudicaciones de tierras para los trabajadores rurales sin tierra, a través de fundos estructurados.
iv) Alto grado de precariedad existente en cuanto a la propiedad de la tierra, con consecuencias en una minifundizaciónes y concentraciones de la propiedad; la Ley es precisa en cuanto a este tema, e interviene directamente a solucionar este problema a través de permitir por un lado la posibilidad de ampliar la frontera en casos de minifundismo, y controlando las concentraciones de propiedad a través de entre otros, los impuestos a la ociosidad.
(v) Deficiente infraestructura física en los espacios rurales, así como servicios de salud, educación, transferencia de tecnología, organización, capacitación y asistencia; la ley designa al INDER como ejecutor de infraestructura necesaria para el medio rural, así como para la capacitación y asistencia técnica. Como se decía al punto (ii), las intenciones parecen muy buenas, lo que no queda evidente son los recursos.
(vi) Un sistema de catastro descentralizado e integrado. La idea parece potencialmente viable, aunque todavía necesitaría ser desglosada. El problema principal, como se explica en otra parte del informe, es que la implementación no conflictiva de esta medida solo parece posible cuando exista una solución aceptada por las partes sociales en torno a qué hacer con las tierras públicas ocupadas por los latifundistas – empresarios.
(vii) La organización de los productores ha sido un esfuerzo infructuoso; al respecto la LTDA reitera en diversos artículos sobre la necesidad de la organización de los productores en cooperativas o asociaciones de producción, transformación, servicios, mercadeo y comercialización; a ello contribuirá el INDER. Aun cuando las referencias a modelos colectivos de los medios de producción hace pensar en referencias que nunca han funcionado en el campo, sin embargo, sin estas exageraciones, se levanta un problema existente. La duda se refiere a los modelos organizativos que se implementarán realmente y con qué recursos.
- Problemas que la ley toca superficialmente
(i) Ausencia de la equidad de género en los programas administrados por las diversas instituciones; al respecto la Ley da prioridad a la mujer (cabeza de familia) como sujeto de reforma agraria, pero no orienta su participación en especial hacia otros planes y programas de desarrollo.
(ii) Falta de coordinación e integración entre las diversas instituciones del sector, generando una consecuente dispersión de esfuerzos como resultado de la disgregación de los actores del desarrollo rural; al respecto la Ley designa las funciones específicas para cada nueva institución: INDER para promover, dirigir, coordinar y ejecutar programas y proyectos interinstitucionales e interdisciplinarios para autogestión y cogestión de la población rural, además de fortalecer las relaciones de cooperación con organismos técnicos o científicos vinculados con las áreas de competencia; el INTI deberá hacer los planes de mejoramiento a las tierras adjudicadas y llevar registros de tierras y aguas; y la CVA que tiene por objeto la parte comercial (holding). Existe un riesgo agudo que a la descoordinación institucional que existía anteriormente, cuando había solo una encargada de la LRA, se sustituya una confusión mayor ahora debido a la falta de mecanismos claros de coordinación entre ellas y con las demás instituciones, particularmente en el ámbito de los Estados.
(iii) Evidentes deficiencias en los procesos involucrados en las cadenas de producción y distribución de los productos generados en las actividades agrícolas, con una notoria distorsión en la comercialización y mercadeo de los productos agrícolas; la ley intenta solucionar el problema a través de la creación de cooperativas de producción, servicios, mercadeo y comercialización; que ya en el país han tenido experiencias negativas, pero que podrían actuar solo como paliativos en algunos casos, a no ser que se realicen estudios especiales locales y nacionales de los circuitos para determinar las soluciones adecuadas.
(iv) Escasa y casi inexistente asistencia técnica; se contempla dentro de la nueva ley, que el INDER contribuirá con el desarrollo rural en materia de capacitación y extensión, lo que a su vez indica que promoverá el adiestramiento y la capacitación técnica de los pobladores del medio rural. No hay más especificaciones, lo que deja esta gran interrogante abierta, sobre todo después de las malas evaluaciones que los productores hacen de los modelos pasados de asistencia técnica / extensión rural.
- Problemas que no encuentran respuestas en la Ley
(i) La crítica situación en el medio rural, origina una dispersión de la mano de obra hacia otras áreas más competitivas, así como un proceso migratorio hacia los centros urbanos; a este respecto, la Ley plantea en forma general el mejoramiento de las condiciones existentes en el medio rural, lo que requerirá además de grandes inversiones referidas desde infraestructura hasta facilitar los recursos económicos para la producción, lo cual evidentemente con las tasas de interés existentes (poco atractivas) no podrá dar respuestas en el corto plazo, escasamente se creara empleo rural, por lo tanto difícilmente la agricultura no podrá competir con los salarios de otras áreas (industria) para evitar la fuga de mano de obra agrícola.
(ii) Falta de participación de los productores (as) en los programas y planes de desarrollo local, con una implementación en una orientación de arriba hacia abajo, con el consecuente fracaso por la forma impositiva de aplicación; al respecto la nueva LTDA no plantea ningún cambio, ya que, primeramente la misma no es producto del consenso general entre los interesados del sector; en segundo lugar menciona un Plan Nacional de Seguridad Agroalimentario, que por los momentos es inexistente y tanto productores como campesinos desconocen totalmente la forma en que será elaborado; en tercer lugar, las nuevas adjudicaciones se harán a través de fundos colectivos con orientación a cooperativas de producción, de servicios y comercialización, para lo que debería igualmente existir el consenso y aceptación de los campesinos, como beneficiarios y ejecutores, considerando los fracasos en colectivismo de producción existentes en Venezuela y el mundo..
(iii) El sistema de crédito. Tanto los grandes como los pequeños productores sufren de las altas tasas y de la dificultad de acceder al crédito. A esto se le suma la ineficiencia del sistema bancario.
En resumen, las condiciones para crear unidades productivas viables económicamente y sostenibles socialmente y ambientalmente no están claramente dadas, particularmente en lo que se refiere a los aspectos críticos detectados por el proyecto que FAO realizó recientemente: asistencia técnica, crédito, problemas de organización para fines de mercadeo y comercialización. Son todos aspectos que quedan poco claros, lo que permite de ver el problema de la seguridad de la tenencia bajo otro ángulo; la seguridad que el Ejecutivo pretende darle a los más pobres y a los nuevos asignatarios, a través la imposibilidad de enajenar las tierras, de poco sirve si no hay condiciones para su consolidación económica.
En el pasado ya se dieron intensos mercados informales de tierras, a pesar de su prohibición. Es posible avanzar la hipótesis que, en ausencia de condiciones favorables para su consolidación, estas parcelas pasen a seguir el mismo camino por el cual ya pasaron las anteriores, volviendo a continuar la reconstitución del latifundio, contra el cual la LTDA pretende actuar.
4. Cuales problemas podrían aparecer como resultado de la nueva legislación
La nueva LTDA promueve la continuidad de un proceso de reforma agraria, a través del cambio de la estructura agraria, pero como consecuencia de un Plan Nacional de Seguridad Alimentario, en la búsqueda de la seguridad agroalimentaria de la población, para ello regula el acceso y uso de las tierras privadas y públicas, y por ende a todas las tipologías de productores existentes en el medio rural, con especial énfasis en las zonas de mejores suelos agrícolas donde se localizan los focos de acción en los denominados Polígonos Rurales, transformando no solo la tenencia de la tierra sino también la productividad; en consecuencia es una Ley con alto contenido impositivo y poco de participativo; los resultados de la implementación y las dificultades para la aplicación de la ley podrían resultar en:
(i) Aumento del conflicto en el campo (como ya se observa en ciertas zonas, particularmente la occidental-Sur del Lago); siendo más protegidos los invasores que los invadidos, esto puede dar impulso a reacciones fuertes por parte de los empresarios – latifundistas. En la zona de sur del lago, existen declaraciones recientes que hacen pensar sobre la hipótesis de una resistencia armada a las invasiones (ya hay señales de incidentes, con muertos, referidos en diarios de circulación nacional).
(ii) Reducción de la producción agrícola, debido a: a) disminución de superficie de siembra ocasionado por las invasiones generalmente a fincas altamente productivas, o por las ventas de fincas por la inseguridad generada en el sector; b) mayor dificultad de acceder al crédito (sobre todo este año, cuando se suma la transición institucional, el conflicto por el contenido de la nueva Ley y el atraso de los Bancos a colocar crédito en el sistema) cuanto a una posible estrategia de sabotaje de la misma por parte de sectores intencionados en resistir al gobierno; c) la percepción de mayor inseguridad de tenencia por parte de los grandes productores, aunado a las expresiones fuertes pronunciadas por sus gremios.
Así que el escenario no es si habrá reducción, sino de cuánto. Sobre este punto parece difícil adelantarse mucho porque no hemos tenido todavía posibilidad de ir más allá de las especulaciones de los ganaderos (que están en primera fila entre los resistentes) y cuyos datos hemos mencionados anteriormente. En la segunda parte de la misión intentaremos completar este escenario con las hipótesis del gobierno.
Notas
(i) Zonas Económicas Especiales. Versión Preliminar. MPD. 2001
(ii) Gaceta Oficial N. 37.118 de fecha 12/01/01
(iii) es correcto señalar que la primera propuesta de Ley fue avanzada por el grupo de la oposición Primero Justicia; sin embargo, la propuesta elaborada actualmente por el gobierno es considerada como muy similar a la de la oposición, para lo cual no se prevén mayores obstáculos parlamentarios para su aprobación
(iv) H. de Soto (...)The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else, Paperback, 2002
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